Областной центр столкнулся с проблемой нецивилизованного лоббизма в представительном органе власти
Сообщение правоохранительных органов о возбуждении уголовного дела в отношении депутата Городского собрания Курска по факту хищения бюджетных средств, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов, заставляет нас еще раз вспомнить о том, что формирование и функционирование представительных органов муниципальных образований (особенно крупных, распоряжающихся большими ресурсами) превратилось в системную проблему.
Я сознательно не буду называть фамилию и имя фигуранта дела: во-первых, есть презумпция невиновности, во-вторых, это совершенно неважно – на его месте мог быть другой. Дело в возникшей системе: напомню, что фигурант, будучи депутатом Горсобрания, совершенно легально владел и управлял компанией, получавшей миллионы бюджетных денег (федеральных и местных), распределяемых городскими властями.
После сообщения о возбуждении дела у общественности немедленно возникли закономерные вопросы: а кто еще из уважаемых городских «слуг народа» успешно осваивает средства из муниципальной казны, сколько миллионов ушло депутатским фирмам, и как это все называется.
Самое интересное, что действующее законодательство, в том числе антикоррупционное, практически не позволяет дать юридическую оценку подобным удивительным прецедентам. Распределение денег – прерогатива исполнительной власти, и такие составы правонарушений, как «злоупотребление служебным положением», «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения, вопреки законным интересам общества и государства», практически невозможно распространить на депутата: поди докажи связь между депутатским статусом и «незаконным использованием служебного положения», когда конкретные решения о выделении средств принимаются представителями исполнительных структур. Не помогает и введенное в законодательство понятие «конфликт интересов» — ситуации, когда личная заинтересованность человека на публичной должности противоречит интересам общественным и государственным и делает невозможным объективное исполнение публичных функций. Наше паллиативное антикоррупционное законодательство распространило понятие «конфликт интересов» только на государственных и муниципальных служащих.
Однако есть буква закона (составленная, увы, исходя из многочисленных политических компромиссов), а есть его дух. Есть возможность давать не правовые, а социальные и политические оценки сложившейся ситуации, которые, кстати, должны стать отправной точкой для соответствующих законодательных новелл. Так вот, ситуацию, когда фирмы, возглавляемые депутатами представительного органа муниципалитета, получают многомиллионные подряды из муниципальной же казны (пусть и по принципу софинансирования с федералами), можно однозначно трактовать как НЕЦИВИЛИЗОВАННЫЙ ЛОББИЗМ. Здесь же обнаруживается очевидный конфликт интересов — если вывести это понятие за рамки государственной и муниципальной службы и распространить на любое лицо, занимающее должность, связанную с использованием публичной власти. А если отбросить излишнюю политкорректность, то вполне можно говорить о «политической коррупции» (этот термин активно употребляется в политической науке).
В самом деле, как может депутат объективно исполнять свои публичные функции, в числе которых важнейшей является контроль за исполнительной властью, если он получил от этой исполнительной власти многомиллионный бюджетный подряд. Будет ли этот депутат задавать неудобные вопросы главе администрации, детально отслеживать эффективность расходования муниципальных финансов? Вопросы банальны в такой ситуации. То есть конфликт интересов налицо! Налицо и фактическое распределение общественных финансов среди «своих» — то есть непосредственно причастных к выработке муниципальной политики и принятию муниципальных решений – во всем мире подобные действия однозначно трактуются как «политическая коррупция», или нецивилизованный лоббизм.
Похоже, мы начинаем пожинать плоды массированного «обизнесменивания» представительных органов власти. Массовый поход представителей бизнес-структур в легислатуры начался сразу по окончании периода «демократического романтизма», когда там столь же тотально доминировали интеллигенты. Та крайность сменилась на новую, когда Горсобрание из «педсовета» превратилось в «совет директоров». Вовсе не хочу сказать, что присутствие в легислатуре представителей бизнес-сообщества вредно, среди депутатов нужны люди с экономическим мышлением. Вредно тотальное доминирование, неизбежно вызывающее подозрение в меркантильной мотивации желающих прорваться в городские депутаты.
Опять-таки, я вовсе не отрицаю права депутатов легислатур лоббировать интересы своих отраслей, экономических, профессиональных, социальных групп. В конце концов, представительные органы для этого и существуют – они призваны СОГЛАСОВЫВАТЬ ИНТЕРЕСЫ в процессе принятия политических решений. Но мировая практика ясно различает виды цивилизованного (в пользу интересов отрасли, группы предприятий или социальной группы) и нецивилизованного (в пользу своего личного бизнеса) лоббизма. Очевидный «перехлест» с социальным составом курской городской легислатуры создает обоснованные тревоги относительно мотивации значительной части ее депутатов, реального представительства интересов горожан, качества избирательных стратегий, эффективности расходования общественных финансов, а также способности Горсобрания к реализации реальных контрольных функций по отношению к исполнительной власти.
Выход из сложной ситуации возможен и находится в плоскости институциональных и организационных решений. Во-первых, это переход к формированию состава курского Горсобрания по партийным спискам (в следующем составе ожидается избирать половину депутатов по спискам, половину – по округам). Политические партии, формирующие списки, будут нести прямую ответственность за их качество, в том числе за социальный состав. Тогда можно будет спросить партийное руководство – почему явный приоритет отдается представителям той или иной социальной группы? При наличии конкурентных механизмов это станет важным аргументом политической борьбы. Во-вторых, общественности необходимо начать серьезную работу по повышению электоральной культуры населения. Надо разъяснять людям, что обостряющиеся перед выборами приступы «заботы» о них в виде вкрученных в подъездах лампочек, новых входных дверей и вкопанных лавочек, а также иные «подарки», оплаченные соискателями депутатства, – косвенная форма подкупа и «инвестиция» в выборы, которая при удачном исходе будет «отрабатываться» при полном забвении интересов города и избирателей. Борьба с патронажным голосованием должна стать приоритетом гражданского общества.
Наконец, нужны институциональные решения, препятствующие проявлению нецивилизованного лоббизма в муниципальных легислатурах. Поскольку федеральное законодательство пока не содержит ясных норм на сей счет, представляется, что подобные вопросы можно регулировать посредством депутатской этики. Уже в ближайшее время можно рассмотреть факты использования фирмами, аффилированными с депутатами, бюджетных средств на заседаниях партийных фракций в представительных органах, где подобной практике должна быть дана морально-этическая оценка. Необходимо принять кодексы этики депутатов муниципальных представительных органов, где прописать недопустимость участия аффилированных с народными избранниками и их ближайшими родственниками фирм в конкурсах и тендерах на освоение бюджетных средств данного муниципального образования, выполнения муниципального заказа, аренды и приобретения муниципальной земли и имущества. Создать в представительных органах муниципальных образований комиссии по этике, от трети до половины составов которых должны составить представители общественности. Информация о нарушении депутатом установленных этических ограничений, поступившая от граждан и организаций, должна автоматически повлечь за собой заседание этой комиссии с приглашением туда избранника для дачи объяснений. Стенограмма заседания комиссии в обязательном порядке должна передаваться в средства массовой информации.
Предлагаемые меры носят жесткий характер, но они позволят поставить реальный заслон беззастенчивому «кормлению» избранниками за счет муниципальных бюджетов, а заодно и коренным образом изменят мотивацию похода в депутаты – в этом случае желание попасть в муниципальный представительный орган в большей мере будет определяться желанием отстаивать интересы избирателей и заниматься цивилизованным лоббированием. Сохранение сегодняшнего положения вещей вкупе с экзотическими решениями о предоставлении совсем не бедным городским депутатам права на льготный проездной наталкиваются на риск окончательной утраты доверия к самому институту муниципальной легислатуры.
