Бюджет-2008: оценка - хорошо
- Анатолий Филиппович, в конце мая Контрольно-счётная палата области завершила проверку исполнения областного бюджета за 2008 год. Насколько эффективно, по Вашему мнению, он был исполнен?
- Для начала - несколько слов о «рамочных» параметрах областного бюджета за прошлый год. В 2008 году его доходы составили 42,1 млрд. рублей, а расходы - 41,4 млрд. рублей. Как видите, бюджет свели с профицитом - потратили меньше, чем собрали. Ещё одна важная деталь. Если сравнивать с позапрошлым годом, то в 2008 году доходы областной казны в абсолютном выражении выросли на 40%, то есть на 12 млрд. рублей. На первый взгляд, хорошая динамика, но это в целом за год, а если сравнивать поквартально, то картина начинает меняться. Резкий рывок в сборе налоговых доходов пришёлся на январь-сентябрь. Тогда они увеличились сразу на 47%. А вот в октябре-декабре 2008 года прирост составил всего 8,5%. Причина замедления понятна - в Россию пришёл мировой экономический кризис.
Это обстоятельство можно отнести к числу объективных. К субъективным же причинам, способным влиять на финансовую стабильность региона, стоит отнести невысокую точность прогнозов социально-экономического развития. Готовя заключения на проекты областного бюджета, палата не раз отмечала, что расчёты, положенные в их основу, отклоняются от фактически сложившихся показателей. Например, в прогнозе социально-экономического развития области на 2008 год был занижен объём инвестиций - почти на 21%. И потом пришлось корректировать планы по сбору налога на имущество организаций. По такой же причине пришлось подправлять и планы по сбору налога на доходы физических лиц (НДФЛ) - на 9,4%, хотя, заметьте, этот налог является одним из главных для бюджета. Кроме того, были корректировки в сторону повышения.
- Что же тут плохого?
- Проблема в том, что поправки говорят о несоблюдении принципа достоверности бюджета, определённого в статье 37 Бюджетного кодекса РФ. Обратите внимание: изначально бюджет Воронежской области на 2008 год планировался с дефицитом в 2,3 млрд. рублей, а получилось наоборот - профицит составил почти 700 млн. Такие неточности попросту дезориентируют участников бюджетного процесса. И ещё -любая поправка должна пройти экспертизу Контрольно-счётной палаты, а этого ни разу сделано не было. В итоге разница между запланированными и реальными собственными доходами областной казны (без учёта федеральных средств) в 2006 году составила 14,6%, в 2007 году -уже 15,1%, а в прошлом - 11%, или 2,5 млрд. рублей. В годы экономического подъёма это ещё как-то могло сходить с рук, но теперь, во время кризиса, подобные «небрежности» в прогнозах грозят крупными осложнениями. Кстати, бюджет-2009, рассчитанный в прошлом году, уже пришлось «урезать».
Тем не менее, запас прочности у области есть. В прошлом году она смогла ещё больше снизить объёмы долговых обязательств. Сегодня они составляют всего 4,1% доходов консолидированного бюджета - на порядок меньше, чем в других областях Центрального федерального округа. У нас нет и долгов по банковским кредитам, что особенно радует в нынешних условиях. В прошлом году укрепилась и социальная направленность бюджета -70% его расходов пришлись на выплату зарплат, пособий и содержание социальных учреждений. Поэтому исполнение бюджета-2008 можно оценить как неплохое.
Главный критерий - эффективность
- В таком случае как надо оценивать отдачу от бюджетных вложений? Каковы здесь критерии и параметры?
- Критерии просты - результативность и эффективность. Есть цели социально-экономического развития региона, есть реальная цена их достижения и есть возможности бюджета. Всё это должно соответствовать друг другу. Иными словами, быть в равновесии. Между тем анализируя исполнение областного бюджета за прошлый год, мы были вынуждены констатировать: «Несмотря на положительную динамику развития экономики, аналогичных сдвигов в повышении благосостояния населения не произошло». У нас заметно снизились темпы прироста реальных денежных доходов. В 2006 году они приросли на 15,5%, а в 2008 - всего на 4,7%, то есть, очевидно, отстали от инфляции. Стало больше воронежцев, живущих за чертой бедности, - по официальным данным, сегодня их 19,1%. При этом статистика не учитывает тех, у кого доходы если и выше прожиточного минимума, то лишь на копейку. Стало больше безработных.
А теперь вспомним, что бюджетные расходы - это средство для повышения качества жизни людей, то есть налогоплательщиков. Если эта цель достигнута, то расходы эффективны. Если нет - повод задуматься. Тем более, что основа для повышения эффективности налицо - за два последних года в области были утверждены стандарты качества на 69 бюджетных услуг, включая здравоохранение, образование, социальное развитие, культуру и туризм. Кстати, в этом есть и наш вклад. В 2004 году Контрольно-счётная палата области одной из первых в России стала внедрять в свою практику аудит эффективности. Начало было положено как раз при проверке областной системы здравоохранения.
- Расскажите подробнее об «аудите эффективности». Что он собой представляет?
- Чтобы хорошо жить, надо не только много получать, но и тратить с умом. То есть сначала крепко подумать, и только потом доставать кошелёк. Отличие обычного финансового аудита от аудита эффективности состоит в том, что первый - это во многом бухгалтерская работа, проверка расходования финансов без учёта конечных целей. Во втором же случае необходимо сопоставить, чего хотели добиться с помощью тех или иных бюджетных ассигнований, и что получилось на самом деле. Например, выделили средства на постройку новой поликлиники в крупном селе, а жители как ездили в центральную районную больницу или в Воронеж, так и ездят. То есть отдача от вложений в эту поликлинику оказалась низкой. Почему?
Здесь надо учитывать все причины и факторы. Например, в новой поликлинике некому работать - молодые врачи не едут, потому что им негде жить. Или есть стены, но нет оборудования, а если его и поставили, то не подумали о расходных материалах. Или выделили средства на закупку медикаментов, но в договоре не прописали санкции к нерадивому поставщику, и он срывает один контракт за другим. Всё это, кстати, примеры из нашей, воронежской практики. То, с чем мы уже сталкивались в ходе проверок. Анализ подобных деталей - это и есть аудит эффективности, и в развитых странах его доля в общем объёме проверок достигает сегодня 50-60%.
Кризис заставляет думать
- Мировой экономический кризис сегодня коснулся всех. Есть ли у нашей области собственные резервы, чтобы стабилизировать финансовое положение?
- Что касается налоговых поступлений, то пространство для манёвра у нас, как и у других регионов, ограниченное, поскольку оно определено Налоговым кодексом РФ и современной экономической конъюнктурой. Очевидно, например, что при нынешнем уровне инфляции и росте безработицы рассчитывать на прирост бюджетных доходов от НДФЛ не стоит. Иное дело - развитие малого и среднего бизнеса, что смягчит ситуацию на рынке труда и даст налоги с прибыли. Это вполне посильная задача, осталось лишь убрать бюрократические барьеры и продумать гибкую систему стимулов. Вспомним, что в 90-е годы прошлого века стихийный рынок уже вбирал в себя десятки тысяч воронежцев, вынужденных уйти с производства. Но то была именно стихия - ни опыта, ни навыков. Теперь опыт есть. Значит, дело за осознанными действиями властей.
Другой источник пополнения бюджета - неналоговые доходы, которые сегодня нуждаются в настоящей мобилизации. Необходимо в кратчайшие сроки провести инвентаризацию и собственно казённого имущества, и того, что закреплено на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Например, когда палата проверяла объекты мелиорации, на строительство и реконструкцию которых из бюджета было потрачено почти 68 млн. рублей, то оказалось, что они так и не были оформлены в областную собственность. Серьёзная неразбериха царит в земельных отношениях. Если в январе 2008 года долги по аренде земли составляли 46 млн. рублей, то в декабре их было уже 72,2 млн. Всего же, если оценивать консолидированный бюджет области, долги по земельной аренде приближаются к полумиллиарду рублей. Огромная сумма!
Кроме того, проверки палаты выявили и факты использования земельных участков вообще без всякой арендной платы. Например, в прошлом году Главное управление государственного имущества области (ГУГИ - ныне департамент имущественных и земельных отношений) подготовило 23 договора, по которым сумма выкупа права аренды составила почти 65 млн. рублей, и хотя участки эти активно используют и физические, и юридические лица, никаких договоров с ГУГИ они не заключили. То есть аренду они не платят. Представьте, что вы попросили в магазине отложить понравившийся утюг, потом забрали его, пообещав заплатить, пользуетесь им, но денег так и не принесли. Понятно, такого не бывает. Есть и другой пример бесплатного пользования землёй: мы выявили договоры купли-продажи участков на 71 млн. рублей, которые давно готовы, но тоже не подписаны. А земля - опять же используется.
Кстати, палата уже не раз обращала внимание областных властей на то, что неналоговые доходы занимают в нашем бюджете очень малую долю, всего лишь 4%. Более того, в прошлом году, если сравнивать с 2007-м, эта доля ещё и сократилась - почти на 2%. А если проанализировать структуру этих доходов, то окажется, что более половины их приходится на поступления от платных услуг бюджетных учреждений (больницы, школы, училища, детские сады). И всего 18% в этом объёме занимают поступления от использования областного имущества. Между тем областное правительство -это ведь ещё и представитель крупнейшего собственника, то есть области как субъекта РФ. Однако в прошлом году план по доходам от реализации областного имущества был фактически провален: вместо 230 млн. рублей получили чуть меньше 17 миллионов.
- Есть ли другие проблемы при исполнении областного бюджета?
- Проблема, ставшая хронической, - финансирование областных целевых программ (ОЦП), на что уже не раз указывала палата. При их проверках в 2008 году мы выявили нецелевое использование бюджетных средств на 9,8 млн. рублей, и неэффективное - на 22,2 млн. рублей. В частности, много «огрехов» вскрылось при проверке областной адресной инвестиционной программы. Она предусматривала ввод в эксплуатацию 421 объекта, а на самом деле их было только 373, отсюда и увеличение «незавершенки», прирост которой к январю-февралю 2009 года составил 2,4 млрд. бюджетных рублей. Много случаев, когда закупки товаров, работ и услуг идут без каких-либо конкурсов и торгов, и всякий раз мы отражаем эти факты в материалах проверок.
Нарушения выявлены. Что дальше?
- Весной губернатор Алексей Гордеев публично заявил, что много «странностей» было в работе Главного управления государственного имущества (ГУГИ). Палата проверила деятельность ГУГИ за 2007 и первый квартал нынешнего года. Какими оказались итоги?
- О беспорядках в земельных отношениях, ставших провальным итогом деятельности ГУГИ, мы уже говорили. С другими видами казённого имущества дела обстоят не лучше. Один из выводов по итогам проверки звучит так: «Имущество области не только используется неэффективно и не приносит дохода, но и откровенно уводится из областной собственности». Например, в начале нынешнего года ГУГИ продало в частные руки и по необоснованно низким ценам три пакета акций. В результате область потеряла три крупных имущественных комплекса:
Первое. Продажа пакета акций ОАО «Воронежоблхимчистка» за 9,1 млн. рублей обернулась продажей огромного административного здания (за Центральным автовокзалом Воронежа) со спецоборудованием, техникой и прилегающей территорией с постройками, а также здания в центре Воронежа, на ул. Среднемосковской, часть которого занимает салон красоты «Леди Анна».
Второе. Пакет акций ОАО «Рембыттехника» был продан за 10,5 млн. рублей, в итоге область потеряла комплекс зданий и построек на ул. 45-й Стрелковой дивизии с производственными корпусами, лифтом, огромной прилегающей территорией, на которой расположены производственные мастерские. Кроме того, на фасаде здания имеется полтора десятка вывесок арендаторов - фабрика мебели, автомастерская, еврохимчистка и т. п.
Третье. Пакет акций ОАО «Воронежсельхозхимия» продали всего за 1 млн. 970 тыс. рублей как квартиру-«хрущёвку», хотя за ним скрывается трёхэтажное административное здание на ул. Кривошеина, в районе трамвайного депо №3. Там же расположены магазин, парикмахерская, а на огороженной территории - гаражи, подстанция и другие объекты.
К сожалению, вернуть комплексы в областную собственность новым руководителям департамента имущественных и земельных отношений пока не удалось. Тем не менее, продажи пакетов акций сделки можно признать недействительными, поскольку разрешение собственника, как показали итоги нашей проверки, было получено обманным путём. Кстати, в феврале этого года, по итогам проверки палаты, такие меры уже принимались - в областную собственность удалось вернуть пакет акций Агентства жилищного ипотечного кредитования (АЖИК). Угроза вывода из областной собственности нависает над рядом других объектов. Поэтому Контрольно-счётная палата предложила немедленно провести тотальную инвентаризацию всего областного имущества и принять срочные меры. Материалы по итогам проверки ГУГИ были направлены губернатору А.В. Гордееву, депутатам областной Думы и в правоохранительные органы.
- Контрольно-счётная палата давно работает во взаимодействии с правоохранительными структурами области. Возбуждались ли уголовные дела по результатам ваших проверок?
- Да, большинство материалов, подготовленных по проверкам палаты и выявивших те или иные нарушения закона, мы передаём в эти структуры. Например, в течение 2007-2008 годов специалисты Контрольно-счётной палаты выявили финансовые нарушения при использовании бюджетных средств на сумму более 2 млрд. рублей, из них нецелевое использование составило 46,5 млн. рублей (кстати, за это нарушение есть статья в Уголовном кодексе РФ). В связи с этим мы направили в ГУВД и прокуратуру области материалы 50 проверок (закупки Главным управлением образования путёвок для летнего отдыха детей, использование бюджетных средств в ОГУ «Спортсооружения» и т. п.). Как результат - возбуждены четыре уголовных дела. К сожалению, по отдельным материалам уголовные дела возбуждены не были. Например, в 2007 году мы выявили грубейшие нарушения при реализации программы «Реконструкция Чернавского моста», а в 2008 году выяснили, что стоимость ремонтных работ в ОГУ «Спортсооружения», оплаченных из областной казны, была завышена на 20%.
Более результативными были наши совместные проверки и другие контрольные мероприятия по запросу органов правопорядка. За два последних года состоялись 22 такие проверки. В позапрошлом году, вместе с ГУВД, проверялось наличие и целевое использование оборудования, полученного лучшими школами области в рамках национального проекта «Образование», а в 2008 году, вместе с УБЭП, мы проверяли исполнение бюджетов в Каширском и Таловском муниципальных районах.
Работать творчески
- Палата регулярно проводит выездные обучающие семинары для сотрудников местных органов финансового контроля и руководителей муниципальных районов. Какие задачи Вы ставили перед собой, организуя подобные встречи? И удаётся ли их решить?
- В прошлом году состоялось пять таких встреч, причём, заметьте, не в Воронеже, а в районных центрах, на тему: «Организация и осуществление государственного и муниципального финансового контроля». Состав участников позволил всем нам «сверить часы», проанализировать ситуацию на местах и поделиться опытом работы.
Система муниципального финансового контроля (МФК) переживает период становления. Члены большинства ревизионных комиссий работают на освобождённой основе. Зачастую они не имеют практического опыта. Самое ценное - в семинарах приняли участие главы районов, которые с большим интересом отнеслись к задачам укрепления органов МФК. Кстати, нынешней весной решения о создании контрольных органов были приняты в Калачеевском и Острогожском муниципальных районах. Так что система госконтроля в нашей области скоро примет окончательный вид. Думаю, что появится и совещательный орган - Союз (или Совет) контрольно-счётных органов Воронежской области.
- Недавно Вы участвовали в работе международного семинара «Роль и место государственного аудита в системе публичного управления регионами». Применим ли в наших условиях зарубежный опыт государственного финансового контроля?
- Встреча оказалась весьма представительной - её участниками были председатель Счётной палаты РФ Сергей Степашин, мэр Москвы Юрий Лужков, делегация Европейской ассоциации органов регионального финансового контроля во главе с её президентом Кристианом Мелли, представители Счётных палат Королевства Нидерланды и ФРГ, Управления городского аудитора Улан-Батора (Монголия), Счётной палаты Верховной Рады автономной Республики Крым, руководители контрольно-счётных органов 73 регионов России. Так что тем для обсуждения хватало. А что касается зарубежного опыта - он нам нужен. В первую очередь, опыт взаимодействия органов власти и органов государственного финансового контроля. Вот его нам пока не хватает.
- Месяц назад Вас избрали председателем отделения Ассоциации контрольно-счётных органов регионов, входящих в Центральный федеральный округ. Расскажите о самой Ассоциации и о стоящих перед Вами новых задачах.
- В следующем году нашей Ассоциации, которая объединяет контрольно-счётные органы в субъектах РФ, исполнится 10 лет. Прошедшие годы показали, что мы выбрали верный путь. АКСОР - это площадка для интенсивного обмена опытом. Мы вместе анализируем специфику социально-экономического развития регионов и наполняемость казны, ситуацию в налоговой сфере и межбюджетные отношения, эффективность ассигнований и просчёты в бюджетной сфере. Задач, стоящих перед государственным финансовым контролем, очень много, поэтому наш союз - жизненная необходимость, и его значение будет возрастать.
Что же касается Центрального федерального округа, то его регионы составляют историческое и экономическое ядро России, у них - много общего, поэтому у нашей совместной работы - большие перспективы. Будут семинары и «круглые столы», будет информационный обмен и внедрение современных технологий. Словом, будем вместе добиваться главной цели: чтобы каждый бюджетный рубль приносил максимальную пользу обществу.
