Воронеж. 15.05.2015. ABIREG.RU – Аналитика – В прошлом, да и нынешнем, году политическая повестка дня включила в себя не только «крымский» и «донбасский» вопросы, десятки губернаторских выборов (в том числе и в Черноземье), экономический кризис, но и оказавшуюся явно на периферии общественного внимания реформу местного самоуправления. Между тем под шумок громких лозунгов регионы Черноземья медленно, но верно проводят линию федерального центра - на окончательное «цементирование» вертикали и фактически отчуждение населения от местной власти.
В жизни муниципалитетов происходят, пожалуй, наиболее радикальные с момента принятия в 2003 году знаменитого 131-го Федерального закона о местном самоуправлении вещи. Они в течение ближайших лет довольно серьезно изменят функционирование тех властных структур, что ближе всего находятся к населению и к решению местных проблем. Муниципальные фильтры, отказ от всенародных выборов глав муниципалитетов и затем представительных органов власти - разберемся, почему так происходит и к чему может привести.
Направленность этих изменений предсказуема: после кратковременной политической либерализации президента Дмитрия Медведева система управления вернулась к новому этапу «укрепления вертикали». Впрочем, нынешний этап этого «укрепления» имеет свои особенности. Протесты среднего класса на рубеже 2011-2012 годов все же были учтены верховной властью, которая сформулировала новую модель региональной политики.
Если кратко, то ее суть заключается в том, чтобы придать губернаторам больше легитимности, политически и управленчески усилить их, но при этом сохранить губернаторский корпус в рамках «вертикали» и даже упрочить его зависимость от Кремля. Эту задачу решили возвращенные «выборы с фильтром» - когда реальную конкуренцию на выборах региональных начальников подменила «организация голосования населения по одобрению кандидатуры исполняющего обязанности, назначенного Кремлем». Эта модель сегодня принимается всеми основными политическими игроками в регионах, а те, кто смеет бросить ей вызов, мгновенно зачищаются при помощи виртуозно придуманных «фильтров» и прочих политических и силовых инструментов. Так, в прошлом году в выборах губернаторов в регионах Черноземья не смогли принять участие персоналии, способные составить конкуренцию действующим главам, что в планы федерального центра никак не входило: в Курске - бывший вице-президент РФ и предшественник Михайлова Александр Руцкой, в Липецке - депутат Госдумы и коммунист Николай Разворотнев.
Кроме того, Кремль связал губернаторов разными рейтингами, оценивающими их эффективность, – как официальными (рейтинг показателей социально-экономической эффективности, условий для развития бизнеса, состояния межнациональных отношений), так и неофициальными – вроде пресловутой оценки Фондом развития гражданского общества, где оценивается как способность к политическому управлению территорией, так и даже поступки и жесты самих региональных руководителей и членов их команд с точки зрения публичной этики – своего рода «воспитательная работа» для региональных боссов.
И, наконец, самое пристальное внимание Кремля и Белого дома в части губернаторов обращено к выполнению социальных «майских указов» - несмотря на их возможную корректировку в связи с кризисом, за достижение показателей зарплат бюджетников и прочих параметров губернаторы отвечают головой.
Логично при этом, что, находясь в подавляющем большинстве в состоянии ресурсного дефицита, региональные начальники должны были получить больше возможностей для консолидации и мобилизации ресурсов на своих территориях, чтобы обеспечить их развитие (ну или антикризисную политику нынче) и выполнение социальных обязательств. И эти возможности им предоставила муниципальная реформа.
Начавшись с президентской установки на «приближение местной власти к населению», она выразилась в законодательных новеллах, которые дали регионам (точнее, их законодательным собраниям) право решать, каким быть моделям управления в муниципалитетах в рамках тех вариантов, что предлагает 131-й ФЗ. Раньше (до 2014 года) это решали сами муниципалитеты, пусть не без неформального влияния региональных властей. Кроме того, регионы получили право своими законами перераспределять полномочия между муниципалитетами, а также забирать их на региональный уровень (помимо законодательно закрепленных как неотчуждаемых).
Так губернаторы (а нет никаких сомнений, что именно их волю в нынешних политических условиях почти безропотно оформляют региональные заксобрания) в прошлом году получили, по сути, право определять такую модель управления вверенной территорией, что им удобна, что считается ими правильной и эффективной – причем это касается как перераспределения полномочий, так и построения структуры и порядка формирования муниципальных органов. И, получив это право, региональные начальники начали интенсивно достраивать свои «вертикали», которые в большинстве регионов фактически уже были сформированы, но открывшиеся возможности позволяли их укрепить и сцементировать.
Понятно, что по состоянию на 2014 год (закончить муниципальную реформы губернаторы должны были до конца минувшего года) наиболее отвечающей логике «вертикали» была модель управления муниципалитетами с сити-менеджером – главой администрации, нанимаемым представительным органом после конкурса (глава муниципалитета при этом избирался из состава представительного органа и возглавлял его). На эту модель после принятия 131-го ФЗ перешли региональные столицы Черноземья (кроме Липецка и Воронежа) и большая часть крупных муниципалитетов Белгородской, Тамбовской и Воронежской областей. В 2014 году белгородцы и тамбовчане довершили переход: избираемых напрямую населением и возглавляющих администрации глав в крупных муниципалитетах там не осталось. Достроил свою «вертикаль» и липецкий губернатор: выступая когда-то против института сити-менеджера, он руками регионального заксобрания «оситименеджерил» вверенную территорию, мандат на управление которой в том же – прошлом – году пролонгировал. Самая интересная история случилась на Орловщине, которую возглавил губернатор-коммунист. Компартия практически повсеместно выступает против отмены прямой выборности глав муниципалитетов населением, но именно ее выдвиженец эту выборность почти тотально (кроме самых малых муниципий) отменил, введя (руками областного парламента) повсеместно институт сити-менеджеров. Логика консолидации управления в регионе, для которого Вадим Потомский является «варягом», оказалась выше партийной позиции. В нетронутом виде (модель сити-менеджера в областном центре и выборные населением главы в остальных муниципалитетах) оставил систему управления в прошлом году курский губернатор. Воронежский региональный руководитель поступил наиболее изящно – заявив, что право решать судьбу системы управления остается за муниципалитетами, а областная власть этот выбор просто формально подтвердит. Таким образом, Воронежская область осталась единственной в Черноземье, где пока сохраняются прямые выборы населением главы областного центра.
На этом, впрочем, история интенсивных муниципальных трансформаций не закончилась. Увидев победное шествие по стране наиболее удобной для губернаторов модели с сити-менеджерами, Кремль вспомнил про критику этой конструкции. В ней, помимо наличия лояльного областной власти (как правило, ее прямого протеже) профессионального главы администрации есть скрытый потенциал конфликта последнего с главой муниципалитета (возглавляющего представительный орган), да и само расщепление власти между двумя главами довольно сомнительно и требует притирки. К сложным конструкциям нынче у верховной власти душа не лежит. Поэтому в феврале этого года 131-й ФЗ обогатили еще двумя моделями, которые могут выбрать регионы для управления муниципалитетами. Должности главы муниципии и ее администрации теперь могут совмещаться, если такой глава избирается не только населением, но и представительным органом из своего состава (депутатские полномочия при этом он аннулирует), а также представительным органом из состава претендентов, отобранных конкурсной комиссией (половину которой назначает губернатор). В последнем случает это как в модели с сити-менеджером, только появляется не наемный глава администрации, а полноценный «хозяин» муниципалитета, совмещающий статус и главы исполнительной власти и главы самой муниципии. И хотя легитимность такого главы, не проходящего через выборы населением, но приобретающего статус высшего должностного лица муниципалитета, сомнительна, эта конструкция наиболее удобна губернаторам: единоначалие в муниципальное управление возвращается, а прямых выборов населением проводить не надо – конкурсная комиссия и депутаты с почти стопроцентной вероятностью отберут нужного кандидата.
Интерес к последней модели по стране в последние месяцы проявлен огромный. В Черноземье липчане уже переформатировали прежде принятую для всех муниципий модель с сити-менеджером на «сильного главу, избираемого депутатами после конкурса». В Тамбовской области данная модель вводится в муниципальных районах и городских округах. В Курской области избираемые населением главы останутся только в районах – все остальные муниципалитеты перейдут к конкурсной конструкции.
Политико-управленческие эффекты последней несложно спрогнозировать. Системы управления регионами станут еще консолидированней. Политико-управленческий контроль губернаторов над вверенными территориями усилится, равно как и их возможности по перераспределению ресурсов внутри регионов. Избрание глав муниципалитетов депутатами после конкурса создает возможность профессионализации состава ключевых муниципальных управленцев. Важно при этом понимать, что исполнительная власть муниципалитетов в таких моделях утрачивает непосредственную подотчетность перед населением, основной вектор ее подотчетности теперь направлен почти исключительно «наверх» - к власти региональной. И хотя теоретически роль депутатского корпуса вырастет, а возможности депутатов влиять на глав муниципалитетов по закону высоки, практическая реализация этой потенциальной возможности вызывает большие сомнения. Поразительное равнодушие россиян к реформе и новые тиражируемые управленческие конструкции – малопонятные для простого гражданина – лишь усилят отчужденность граждан от местной власти, которая последовательно превращается в низовой этаж государственного управления.
Владимир Слатинов,
доктор политических наук
