Воронеж. 22.10.2015. ABIREG.RU – Аналитика – Отгремевший в Черноземье сентябрьский единый день голосования не принес сюрпризов, лишь закрепив на фоне впавших в политическое безразличие горожан институциональное и ресурсное доминирование региональных властей. Город Орел как «последний бастион», где оппозиция в лице КПРФ имела половину депутатских мандатов и кресло главы муниципалитета, пал под натиском причудливой коалиции губернатора-коммуниста и региональной «Единой России». Теперь и в столице Орловщины утвердилась доминирующая в большинстве российских регионов модель, в которой партия власти контролирует «пакет» от двух третей до трех четвертей голосов, а парламентской оппозиции отведена своеобразная депутатская резервация, изображающая плюрализм представительных структур, но реально практически не позволяющая ей влиять на принятие политических решений. Впрочем, теснимые на периферию и все более попадающие в зависимость от вертикали системные оппозиционеры рады и скромной резервации, лишь бы не выпасть из политического процесса окончательно. Поэтому все чаще предпочитают «договорные матчи» реальной борьбе. Правда, там, где «договорные матчи» не складываются и нарушаются доминирующей стороной, а их участники оказываются носителями серьезных ресурсов, возникают громкие скандалы. В данном случае речь идет о «перестаравшихся» с обеспечением результатов партии власти на региональных выборах воронежских «политических менеджерах» и обиженных ими влиятельных политтехнологах из «Справедливой России».
Однако и орловские политические битвы, и воронежские послевыборные скандалы стали, скорее, исключениями из утвердившейся на просторах Черноземья «политической стабильности», в которой губернаторские команды отстроили под себя региональные политические системы и почти повсеместно добились обширного политического контроля над вверенными территориями. В Белгородской, Курской, Липецкой, Тамбовской областях в рамках избирательных кампаний разных видов и уровней и по их итогам за редкими локальными историями - как исключениями - не было слышно ни о чем, что напоминало бы реальную конкурентную политическую борьбу ресурсных игроков.
Отстроив режимы «управляемой конкуренции» в партийно-политической жизни территорий, губернаторские команды продолжили активно заниматься реализацией возможностей, предоставленных им новым этапом муниципальной реформы. Напомню, что прошлогодние законодательные изменения в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» передали в руки региональных властей право устанавливать модели управления муниципалитетами (в рамках предложенного в законе набора вариантов) и перераспределять полномочия между уровнями власти (за исключением определенных для муниципалов как неотчуждаемых). К тому же в нынешнем году количество вариантов выбора моделей управления муниципалитетами было расширено: теперь к установленным еще с 2003 года трем вариантам добавилось еще два, причем оба предусматривают наличие «сильного мэра» (глава муниципалитета, возглавляющий администрацию). И если раньше опция с «сильным мэром» предполагала обязательное избрание этого должностного лица населением, то теперь его могут избрать депутаты представительного органа – либо из своего состава, либо из состава претендентов, представленных по результатам конкурса. Для губернаторов это радикально упрощает задачу с точки зрения пролонгации вертикали на муниципальный уровень.
Впрочем, каждый региональный начальник строит и оттачивает свою вертикаль с учетом, так сказать, местных особенностей и интересов. Благо, что 131-ФЗ это позволяет (надо отдать должное Кремлю): предложенная модель с набором разных вариантов довольно гибкая. Возможностей для разнообразных институциональных решений, связанных со спецификой региона, расстановки сил, устремлений основных игроков немало, и губернаторские стратегии строятся исходя из этих обстоятельств. Но вектор изменений во всех черноземных регионах один – «вертикализация», то есть последовательное встраивание муниципального уровня в иерархическую властную систему.
Орловская область: явление «заместителя губернатора по областному центру»
В процессе «вертикализации» проявляются и распространяются довольно интересные и сходные практики: для Черноземья это, например, институт «заместителя губернатора по областному центру» – когда на должность главы администрации столицы региона делегируется (через депутатов представительного органа или посредством прямых выборов населением) заместитель регионального главы. Напомню, что впервые эта практика была опробована в 2005 году Тамбове, затем тиражирована в 2008 году Курске и в 2011 году Белгороде. В этих региональных столицах заместители руководителя региона стали сити-менеджерами. В Воронеже в 2013 году «заместитель губернатора по областному центру» предстал в другом амплуа – избранного населением мэра, сочетающего статус главы муниципалитета и главы администрации. И вот к группе черноземных столиц, руководимых бывшими заместителями губернаторов, присоединился Орел. После удачных для неформальной коалиции губернатора Потомского и «Единой России» выборов в горсовет препятствий для «овладения городом» со стороны губернаторский команды, имеющей, несмотря принадлежность главы региона к КПРФ, сложные отношения с местным региональным отделением коммунистов, не осталось. Спикером орловского горсовета и одновременно главой города был избран бывший заместитель председателя областного правительства Василий Новиков. Таким образом, в Орле, где сохранена модель сити-менеджера, реализована еще одна вариация института «заместителя губернатора по областному центру» - когда бывший заместитель главы региона становится не сити-менеджером или «сильным мэром», а отправляется осуществлять общий политический контроль над деятельностью городских институтов, притом что сити-менеджером также станет, скорее всего, губернаторский выдвиженец. По всем видимости, губернатор-«варяг» Вадим Потомский предпочел вариант «разделенного управления», чтобы не концентрировать слишком много власти в руках сити-менеджера, а, сохранив баланс в системе городской власти, выступать арбитром и конечной инстанцией при принятии ключевых решений.
Белгородская область: в ожидании нового сити-менеджера региональной столицы
Когда в Орле «заместитель губернатора по областному центру» входил в новую роль, в Белгороде, где эта модель была использована в 2011 году, решили «поменять концепцию». Отставка сити-менеджера (который по местному уставу зовется мэром) Сергея Боженова стала неожиданной, как и его повторное возвращение в должность вице-губернатора, курирующего образование. Формальное повышение тем не менее означает переход на менее ресурсную позицию и может быть объяснено желанием белгородского губернатора Евгения Савченко переформатировать управление областным центром под новые – антикризисные – задачи. Не секрет, что оборотной стороной успеха Белгородчины является прогрессирующий рост долгов областного бюджета, которые еще в прошлом году превысили его собственную доходную часть. Динамично развивающийся регион (как, кстати, и любой субъект хозяйственной деятельности) может не слишком сильно обращать внимание на увеличение долгов, пока наблюдается интенсивный рост. Но когда рост сменяется кризисом, а возможности помочь у федерального центра невелики, приходится менять стратегию и начинать экономить. В регионах – предсказуемо «стричь» наиболее состоятельных муниципалов (в первую очередь – областной центр). И для нового формата отношений региональной столицы и области более подойдет новый руководитель города – менее публичный (а в росте своей публичности Сергей Боженов преуспел) и более покладистый. В белгородской региональной системе управления, где все решает один человек, совершить такую ротацию несложно; главное – предложить «добровольно-принудительно» уходящему достойную компенсацию: сфера образования для любящего заниматься наукой господина Боженова весьма подходит, к тому же из окружения Евгения Савченко намекнули на возможный переход бывшего мэра в 2016 году в Государственную Думу, где и публичность, и опыт, и научный багаж Сергею Боженову могут пригодиться.
Липецкая область: распущенный райсовет
Встраивание муниципалитетов Черноземья в вертикаль наиболее ярко проявилось в истории Долгоруковского района Липецкой области, где представительный орган был распущен решением суда: формально – из-за выхода из его состава критически значимого числа депутатов, фактически – из-за нежелания последних утверждать в должности главы района (одновременно главы администрации) губернаторского выдвиженца. Липецкий регион являет нам впечатляющую динамику использования предложенных федеральным законодателем моделей местного самоуправления. Сначала губернатор региона Олег Королев долго критикует идею сити-менеджеров, затем осенью прошлого года руками областного парламента молниеносно вводит ее в муниципалитетах, а весной, воспользовавшись изменениями в федеральном законодательстве, где появилась должность «сильного главы» муниципалитета (совмещающего статус высшего должностного лица и главы администрации), но избираемого не населением, а депутатами по итогам конкурса, закрепляет эту конструкцию в регионе. И вот появляется возможность «отрихтовать» муниципалов в рамках новой модели; правда, как представляется, искусство управления все же состоит в поиске компромисса между руководством региона и местными интересами, носителями которых выступают депутаты. Однако губернаторская команда предпочитает «игру с нулевой суммой», и под разговоры о том, что «мы не вмешиваемся», депутатов привычно обвиняют в «политическом балагане», распуская решением суда. История получает всероссийскую известность, а новый состав райсовета будет комплектоваться уже не на прямых выборах, а методом делегирования с нижнего уровня муниципалитетов под бдительным присмотром областной власти (такая же схема принята теперь в Белгородской, Тамбовской, Орловской областях). В том, что новые делегированные в райсовет «избранники» утвердят кого надо, сомнений быть не может.
Управленческая консолидация versus легитимность и обратная связь
История с Долгоруковским райсоветом Липецкой области как лакмусовая бумажка показала острейшую проблему новой муниципальной реформы, которая фактически дала права губернаторам «рисовать» системы управления в подведомственных им регионах по своему усмотрению – где и как искать баланс между логикой «вертикализации» и местными интересами, которые далеко не всегда видны из кабинетов региональных глав. Хотя не сомневаюсь, что сами они уверены в обратном. Внедрив повсеместно институт сити-менеджеров и «сильных глав», избираемых депутатами по конкурсу (прямые выборы главы городского округа остались только в Воронеже, а глав районов – в Курской области), губернаторы ждут «эффекта управленческой консолидации» для решения как антикризисных задач, так и задач развития. И, надо честно сказать, существенный позитивный эффект «управленческая консолидация», безусловно, дает: достаточно посмотреть на динамику развития в последние годы тех черноземных регионов, где была сформирована моноцентрическая система власти. Однако не зря в науке существует понятие «предел управляемости», а в публичном управлении особое значение имеют категории легитимности и обратной связи. Как, скажем, будет восприниматься новый глава Липецка, которого изберут депутаты по итогам конкурса, если их, в свою очередь, избрало 19 процентов городских избирателей? Насколько он будет способен адекватно отражать и защищать городские интересы? В какой мере населением будут приниматься нанятые по конкурсу «менеджеры» муниципалитетов, не имеющие публичной легитимации? Губернаторам можно отмахиваться от этих вопросов как от назойливой мухи, уповая на функциональность и консолидированность вертикали, но в условиях нарастающих ресурсных ограничений эти вопросы буду звучать все громче. Не знаю, настанет ли кризис управления в рамках консолидированных вертикальных систем, но количество сбоев, без сомнений, будет расти. А если предположить, что население вдруг «воспрянет от сна» и потребует реального политического и управленческого участия – тогда и до кризиса совсем недалеко.
Сегодня же можно посоветовать черноземным региональным начальникам как минимум максимально опубличивать подготовку и выдвижение кандидатов в сити-менеджеры и «сильных глав, избранных по конкурсу», а также в делегируемые на районный уровень депутаты. Готовить соответствующие муниципальные резервы на замещение этих должностей максимально открыто и публично. Технических вариантов может быть несколько, в том числе и через партию власти с процедурами вроде праймериз или публичных оцениваний, с программами обучения. Тогда есть надежда, что укрепляемая губернаторами вертикаль не окуклится и не замкнется в себе окончательно.
