Воронеж. 07.12.2015. ABIREG.RU – Аналитика – В самом начале декабря Конституционный суд (КС) России огласил решение, которое окажет серьезное влияние на политико-управленческий ландшафт в российских регионах. Сразу оговоримся, что революционных перемен не случится: КС в лице своего руководства в последние годы нарочито позиционирует себя как хранителя и защитника «традиционных» (а применительно к политической реальности – «государственнических») ценностей. Кроме того, уже не раз высшая конституционная судебная инстанция открыто говорила нам, что трактовка той или иной нормы Основного закона вполне может быть обусловлена особенностями текущего политического момента. Иначе говоря, если на дворе «либерализация», то характер решений КС будет одним, а если страна вступила в период «концентрации государственности» и защиты «традиционных ценностей», интерпретация конституционных положений станет едва ли не противоположной.
Правда, возникает казус с тем обстоятельством, что сам текст Основного закона все-таки несет определенную ценностную нагрузку и правовую логику. Так что если эти параметры вдруг не соответствуют тем самым «особенностям политического момента», которые требуют от КС «понимания» верховной власти, его многоопытным представителям приходится сильно попотеть, чтобы, сохранив репутацию, найти правильные юридические обоснования новой «генеральной линии».
История с запущенной в прошлом году очередной масштабной муниципальной реформой, важное положение которой было оспорено в КС, являет нам пример, как высшая конституционная инстанция, примиряя текущую политическую конъюнктуру и логику Основного закона, не смеет в целом перечить верховной власти, но иногда заставляет власть предержащих «сдавать назад» - хотя бы в части отдельных позиций.
Напомним, что в мае 2014 года поправки в закон о местном самоуправлении (131-ФЗ) существенно расширили права регионов по определению моделей организации муниципальной власти. Отныне регион вправе установить одну или несколько таких моделей из федерального перечня, причем как в отношении всех муниципальных образований, отдельных их групп или же для конкретного муниципалитета. Фактически это дает право губернаторам «рисовать» в регионе такую систему управления, которую они считают наиболее правильной и удобной (ограничение только в установленном федеральным законом наборе вариантов). При этом представительные органы муниципальных районов и городских округов (где применяется двухуровневое самоуправление) по решению субъекта Федерации могут формироваться путем делегирования выборных лиц нижестоящего уровня. Также регион самостоятельно определяет способ замещения должности главы муниципального образования как в городах и районах, так и на уровне поселений. В феврале 2015 года в федеральный закон о местном самоуправлении были внесены новые поправки, которыми перечень способов замещения указанной должности был расширен за счет возможности избрания главы муниципалитета местными депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Реализуя предоставленные ему полномочия, законодатель Иркутской области вскоре предусмотрел для Иркутска – как областного центра – избрание главы города представительным органом из своего состава взамен прямых выборов. Это положение и оспорили истцы. Причем сами модели организации муниципальной власти (их теперь пять) не оспаривались. Сомнению было подвергнуто лишь введенное в 2014 году право устанавливать модель управления муниципалитета, в том числе предусматривающую отмену прямых выборов мэра, региональным законом. До прошлого года это право осуществляли сами муниципалитеты. Региональные власти, конечно, могли навязать свои варианты, но через неформальные инструменты. Отныне муниципалы просто обязаны имплементировать в свои уставы нормы регионального закона, а если заартачатся – их распустят за неисполнение законодательных предписаний.
Между тем статья 131 Конституции РФ (по злой иронии номер совпадает с номером ключевого федерального закона о местном самоуправлении) говорит нам, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Как в это очевидное положение, из которого ясно, что либо сами жители муниципалитета на референдуме, либо избранные ими депутаты представительного органа должны определить модель управления территорией, вписать соответствующее право региональных депутатов (которые представляют совсем иной уровень власти) эту модель, по сути, муниципиям навязать – неясно. Однако на волне посткрымской эйфории и всеобщей «вертикализации» в мае 2014 года оно все-таки было вписано и, надо сказать, стало одним из самых уязвимых положений из прошлогодних поправок в 131-ФЗ. Конституционный суд стоял перед сложнейшей дилеммой: положение Основного закона звучит вполне конкретно, но «особенность политической ситуации», способствующая столь милому председателю КС «укреплению государства», требовала юридической эквилибристики. И «номер», подготовленный судом, удался на славу!
Если коротко, то суть постановления КС заключается в следующем: муниципалитеты реализуют не только вопросы местного значения, но и государственные полномочия. И чем больше набор госполномочий, тем сильнее должно быть влияние государственной власти, в том числе на вопросы формирования структуры муниципальных органов. Поэтому, решил КС, на уровне муниципальных районов и городских округов (крупных городов. – В.С.) государственная власть субъекта РФ вправе императивно установить (то есть навязать) ту модель управления, которую посчитает нужной. В сельских и городских поселениях «самостоятельность должна быть наиболее полной, обеспеченной возможностью использования прямых всеобщих выборов». Правда, и тут сделана оговорка: те городские поселения, что реализуют много госполномочий, тоже могут попасть под отмену прямых выборов мэра и установление другой модели региональным законом, однако критерии такой классификации должны быть четко прописаны.
В общем, КС в нынешних, как он сам любит повторять из постановления в постановление, «конкретных условиях развития общества и государства» предпочел не перечить достройке «вертикали». Сельским поселениям и малым городам наказал вернуть прямые выборы глав. Для районов и крупных городов все оставил как есть. Решение разделить муниципии на два сорта выглядит странным: от того, что муниципалитет реализует немало госполномочий он не перестает быть собой, следовательно, конституционное требование об установлении структуры управления самостоятельно населением, продолжает действовать. Оно независимо от вида муниципий. Но, как видим, КС нынче предпочитает другую логику.
Есть еще один парадокс в решении КС. По сути, он указал, что максимум муниципальной демократии должен быть на нижних уровнях местного самоуправления – то есть в поселениях. В районах и крупных городах, где много госполномочий, в нынешних политических условиях бал должна править «вертикаль» (если только губернатор и региональные депутаты вдруг не захотят по-другому – право такое у них остается). Однако с точки зрения ресурсной обеспеченности именно муниципалитеты первого уровня максимально обесточены – почти все тотально сидят на дотациях. Один из лидеров курской «Единой России», руководивший когда-то крупным муниципалитетом, резонно говорил мне: ну изберут главу поселения на прямых выборах, кандидаты на них идут с какой-то программой, обещаниями и прочим. А потом победитель вдруг понимает, что денег у него нет и он – фактически, в финансовом смысле – уполномоченный по раздаче дотаций из регионального бюджета, ограниченный со всех сторон. В чем тогда смысл выборов? Логика спорная, но во многом верная. И наоборот: в районах и крупных городах собственные деньги водятся – вот тут влияние граждан на вопрос о приоритетах муниципальной политики и расходования ресурсов посредством прямых выборов глав должно быть высоким. Но наш Конституционный суд решил иначе: демократию вручил нищим поселениям, жесткое встраивание в «вертикаль» - ресурсно обеспеченным районам и городам.
После решения КС губернаторы могут особо не беспокоиться: их право устанавливать для ресурсно значимых муниципий ту систему управления, что они считают правильной и выгодной для себя, фактически подтверждено. Правда, полшага назад в «вертикализации» муниципалитетов все же сделать придется: главы большинства черноземных регионов не могли не поддаться искушению опустить вертикаль вниз – вплоть до поселений. В Белгородской, Орловской и отчасти Тамбовской областях на первом уровне местного самоуправления утверждена модель с сити-менеджером, в Липецкой и Курской областях – модель «сильного главы» муниципалитета (который одновременно и глава муниципалитета, и глава администрации), избираемого по конкурсу. Хитрее и внешне демократичнее поступил воронежский губернатор: региональный закон о формировании органов местного самоуправления оставил право выбора модели управления за самими муниципалитетами. Так что отыгрывать назад в Черноземье придется почти всем региональным начальникам. Правда, от решения КС до соответствующих поправок в 131 ФЗ еще пройдет время; да и от того, как прочитают постановление суда в Кремле и Госдуме, тоже немало зависит.
Решение КС должно приободрить оппозицию: возвращенные прямые выборы глав на уровне поселений в условиях углубляющегося кризиса и падения уровня жизни – шанс брать под контроль муниципии, пусть и лишенные серьезной ресурсной базы. Напомню, что губернаторский «фильтр» предусматривает сбор подписей, в том числе и глав муниципалитетов.
Удручает при этом, что бесконечная перекройка законодательства о местном самоуправлении, в том числе в его ключевых аспектах, никак не закончится. Очередная волна масштабных изменений, вызванных поправками прошлого года и новыми полномочиями региональных властей, изначально вызывала большие сомнения с точки зрения целесообразности: все-таки модели функционирования муниципий и механизмы их отношений с властями субъектов РФ в большинстве регионов за 10 с лишним лет притерлись – так что не к чему было инициировать новую перестройку. Но теперь, после декабрьского решения КС, выяснилось, что и новые правила неустойчивы, многое опять придется переигрывать. Эта бесконечная череда изменений, перестроек, перекроек и частичных возвращений вспять сама по себе превратилась в фактор, серьезно ухудшающий качество публичной политики и управления в российских территориях.
