Воронеж. 26.02.2018. ABIREG.RU – Аналитика – Вы можете сказать что-нибудь приятное о современной архитектуре Воронежа? Вспомнить примеры удачного оформления жилых кварталов? Примеры победы хорошего вкуса над жадностью, эстетики над прагматичным расчетом? Современная воронежская архитектура слишком сильно дискредитировала сама себя, единичные удачные решения не могут перевесить полную чашу весов того безобразия, которое появилось на городских улицах за последнее десятилетие. «Архитектурный бандитизм» – слишком емкий, слишком точный образ, и потому он еще долго не сойдет с первых полос газет...
Впрочем, воронежские чиновники – надо отдать им должное – все-таки предпринимают попытки повернуть реку вспять. С 1 января 2017 года городская дума ввела обязательную для всех застройщиков муниципальную услугу – согласование архитектурно-градостроительного облика объекта. Теперь для получения разрешения на строительство нужно сначала доказать управлению главного архитектора, что твоя постройка впишется в окружающий городской пейзаж и не нарушит его устоявшейся гармонии. Казалось бы, панацея найдена: были бы чиновники чисты на руку, а остальное – дело техники. Однако буквально на днях областной суд отменил процедуру согласования архоблика по заявлению ООО «ТД «Энергоснаб» как противоречащую федеральному законодательству. Что стоит за этим прецедентным решением – в материале «Абирега».
Тихая инициатива
Воронежская городская дума приняла поправки к Правилам землепользования и застройки, регламентирующие процедуру согласования архоблика, аккурат в канун нового 2017 года – 21 декабря. Считается, что в предновогодней суете, когда уже никому нет дела до рабочих вопросов, депутаты любят «проталкивать» самые неоднозначные законы. В этот раз таковым, бесспорно, была отмена прямых выборов мэра.
Информационный шум и общественный резонанс, которые подняла эта тема № 1, не оставили шансов теме № 20-53 (номера в повестке заседания гордумы). Несмотря на то, что нововведения были внесены в Правила землепользования и застройки плотной «стеной» из поправок (по одной на каждую территориальную зону), о принятии соответствующего регламента не сообщило ни одно воронежское СМИ. А впервые более или менее внятно тема стала звучать на страницах прессы только под конец года, да и то – в контексте нарастающего недовольства застройщиков.
Впрочем, это не значит, что о новой муниципальной услуге не говорили ранее. В 2015 году глава новоявленного управления архитектуры и градостроительства региона Марина Ракова довольно бескомпромиссно постулировала необходимость введения процедуры, предупреждая, что «главные архитекторы городов будут нести персональную ответственность за архитектурный облик» планируемых к строительству объектов, «согласовывая проекты или отклоняя». Такую постановку вопроса разделял и губернатор Алексей Гордеев, который, в частности, призывал «наработать практику по исполнению предписаний административных комиссий». В 2016 году госпожа Ракова отчитывалась перед начальником департамента экономразвития Анатолием Букреевым о ходе выполнения «дорожной карты» по внедрению «лучших практик» Национального рейтинга инвестклимата, среди которых был и соответствующий регламент по согласованию архоблика.
Удивительно, но, несмотря на безоговорочный административный ресурс и очевидную пользу инициативы, спустя почти месяц после принятия поправок в ПЗЗ управление Марины Раковой словно оправдывалось перед бизнесом. «Предпринятые управленческие и правовые шаги не должны восприниматься как создание застройщикам или обычным гражданам дополнительных бюрократических трудностей», – говорилось в сообщении областной структуры. Чиновники настаивали, что всё дело в «бесконтекстном упоминании «административных барьеров» в негативном ключе», которое «приводит к подмене понятий и формированию ценностного конфликта между чиновниками, архитекторами, строителями, бизнесом, населением».
Любителем инсинуаций, кстати, стоит подметить, что появилось это сообщение на сайте управления ровно за неделю до скандального разоблачения «архитектурного бандитизма» Антона Шевелева. Да-да, именно господин Шевелев был тем архитектором, с которого Марина Ракова планировала персонально спрашивать за облик Воронежа. Именно ему в конечном счете предстояло одобрять или отклонять проекты. Кто знает, может, в какой-то момент областные власти спохватились, что дают полномочия не в те руки? Но не будем забегать вперед – тем интереснее будет процесс по делу господина Шевелева.
На вкус и цвет
Два слова о том, что собой представляет муниципальная услуга согласования архоблика. Это пакет документов, который застройщик должен подготовить и подать в управление главного архитектора (УГА), а управление – в течение месяца рассмотреть. Основным здесь является архитектурное решение объекта, которое готовится в составе проектной документации. Его текстовая часть, помимо формального описания, должна содержать «обоснование объемно-пространственных и архитектурно-художественных решений» в части соблюдения предельных параметров разрешенного строительства. Графическая часть – схему разверток фасадов по улице, где планируется будущая постройка, применяемые виды ограждений, цветовые и световые решения, поэтажные планы, а также 3D-визуализацию с «фиксацией наиболее ответственных направлений восприятия».
Согласно порядку предоставления услуги, по результатам рассмотрения пакета документов чиновники УГА должны принять решение о согласовании архоблика или же отклонить его – с объяснением причин. А причин может быть несколько, и они весьма субъективны. Так, кроме формальных вещей (несоответствие Генплану, ПЗЗ, планировке территории, нормативам и прочему), архитектурные чиновники фактически имеют право оценивать облик здания на свой «вкус и цвет». Основанием для отказа может стать «несоответствие объекта сложившимся особенностям и характеристикам территории», в том числе – историко-культурным, визуально-ландшафтным, функциональным, планировочным, композиционным, типологическим, масштабным, стилистическим и даже колористическим.
Очевидно, что подобный набор критериев дает чиновнику УГА возможность отказать в согласовании любого проекта, ведь придраться можно буквально к чему угодно – хоть к цвету козырьков. Это прекрасно понимают и сами власти. Еще осенью прошлого года новоиспеченный вице-мэр по градостроительству Артур Кулешов в интервью газете «Время Воронежа» сокрушался, что «недопустимо руководствоваться субъективным критерием «нравится – не нравится». По словам господина Кулешова, из регламента необходимо вымарать весь субъективизм, который «приводит к бесконечным дискуссиям и необоснованным отказам в предоставлении муниципальных услуг». «Сегодня, к сожалению, я слышу справедливые упреки от строителей: мол, мы пришли в управление главного архитектора за утверждением архитектурного облика, а нам отказывают...», – рассказывал господин Кулешов.
Еще большее недоумение у участников рынка вызывает повальная необходимость согласования архоблика буквально для каждой постройки. Что дом на главной площади, что ангар в глубокой промзоне – оба требуют одинаковой процедуры, без прохождения которой не получишь разрешения на строительство. Конечно, большинство строителей и проектировщиков единодушны во мнении, что контролировать внешний вид будущего здания необходимо. Но они также единодушны и в том, что действующий порядок не выдерживает критики.
По словам одного из участников рынка, архитектурно-градостроительный облик в некотором смысле является преемником эскизного проекта, согласование которого раньше практиковалось в Воронеже. Однако если последний рассматривался главным архитектором перед основным объемом работы по подготовке проектной документации, то архоблик – уже постфактум. Это ставит строителей в незавидное положение, ведь, в случае отказа, переделывать придется уже фактически готовый проект. «Одно дело, когда заявитель подал на рассмотрение черновик, чтобы «прощупать почву». Совсем другое – когда он подготовил проектную документацию за колоссальную сумму, а внешний вид постройки, на котором, возможно, завязаны основные параметры проекта, приходится не по вкусу какому-то чиновнику», – посетовал собеседник.
Наконец, сроки согласования архоблика – это крайне болезненная тема. Создается ощущение, что регламент как будто специально создавался в противовес тренду на сокращение бюрократических препон для бизнеса. Месяц ожидания, прописанный в нормативе, на практике легко превращается в четыре. «Конечно, необходимо делать скидку на уровень проработки проекта, ведь многие заявители изначально подают такое никчемное архитектурное решение, что чиновники просто объективно не могут его подписать. Но есть интересный момент – «простым смертным» сразу выносится отказ. Кто же тогда эти застройщики, ради которых в УГА готовы с нарушениями «тянуть» сроки? Те, кто в любом случае «протащит» проект, у кого «рыльце в пуху», кто вхож. Получается, что четыре месяца ожидания – это для них. А «простых смертных» можно «пичкать» отказами и дольше», – рассуждает один из участников рынка.
В мэрии Воронежа не смогли оперативно предоставить статистику о том, какое количество заявлений на согласование архоблика было направлено в УГА с момента введения этой муниципальной услуги, какой процент из них был отклонен и сколько отказов впоследствии признаны прокуратурой немотивированными. Но если верить результатам проверки надзорного органа, опубликованным в начале февраля, то становится очевидно, что работа УГА в этом направлении организована из рук вон плохо. Следствием чего стала такая удручающая ситуация, несовершенства самой процедуры или же коррупционного засилья в рядах УГА, трудно сказать. Сигналы о том, что застройщикам массово выдают отказы, вынуждая обращаться за разработкой архитектурного решения в конкретную проектную организацию, стали поступать в СМИ еще осенью. Однако не будем нарушать чью-то презумпцию невиновности и ограничимся констатацией того факта, что по результатам прокурорской проверки к дисциплинарной ответственности был привлечен замруководителя УГА Виталий Чмыхов. Ну и ремаркой нашего собеседника на профильном рынке, который назвал эту санкцию «смешной и не по адресу». «Все же понимают, что Чмыхов просто исполнитель, за любой подписью стоит Подшивалова», – резюмировал источник.
Не буди лихо
Торговый дом «Энергоснаб» – малоизвестная воронежская фирма, которую единолично контролирует предприниматель Михаил Бурков. Господину Буркову также принадлежит ООО «Магистраль». Обе компании зарегистрированы несколько лет назад, обе имеют широкий спектр видов деятельности – от строительства зданий до торговли бытовыми товарами. Их совокупная выручка по итогам 2016 года превысила 425 млн рублей.
«Энергоснаб» владеет земельным участком и небольшой мастерской по камнеобработке у Коминтерновского кладбища, закупает камень в Китае, Иране и Индии. К сожалению, это единственное, что можно достоверно рассказать о компании, поскольку при написании данного текста Михаил Бурков не изъявил желания общаться лично. Тем не менее для понимания ситуации этого достаточно – именно мастерская стала камнем преткновения и отправной точкой для судебного разбирательства по отмене согласования архоблика.
Впервые «Энергоснаб» пригрозил мэрии судом осенью прошлого года в ходе публичных слушаний по проекту планировки территории (ППТ) у Коминтерновского кладбища. Это уже третий ППТ, разработанный для одного и того же квартала: первые два верстались под многоэтажки «Выбора» и «Стэла» в северной части (около «пирамиды»). Третий предполагает строительство 12-этажного медицинского центра рядом со стоматологической поликлиникой «Эра» предпринимателя Владимира Рогатнева (он же выступает инициатором проекта).
Мастерская «Энергоснаба» находится там же, около будущей высотки. В компании уверены, что разработанный ППТ серьезно ущемляет камнеобрабатывающее производство в правах, поскольку медицинский центр «залезет» в санитарно-защитную зону объекта, что противоречит нормам СанПиН. Также «Энергоснаб» считает незаконным размещение на смежном участке парковки медцентра, поскольку договор на его аренду с ДИЗО истек, а новых торгов на этот счет власти не объявляли.
Свои претензии к разработанному проекту «Энергоснаб» подробно изложил на публичных слушаниях, однако воронежские чиновники со свойственным упрямством замечания проигнорировали. 29 ноября ППТ был утвержден, а уже 4 декабря компания обратилась в арбитражный суд с требованием его отмены.
Как бы забавно это ни звучало, но процедуру согласования архитектурно-градостроительного облика «Энергоснаб» решил оспорить фактически «за компанию» – обнаружив, что она противоречит федеральному законодательству. Если верить объяснениям юриста Сергея Кардашова, представляющего интересы торгового дома в суде, то «Энергоснабом» двигало «исключительно соображение справедливости и законности». «Процедура согласования архитектурно-градостроительного облика в обход федерального законодательства заставляет моего доверителя тратить время и средства. При этом делает это тот же орган местного самоуправления, который спустил в шредер все его замечания на проект планировки», – пояснил господин Кардашов.
Юридическая техника
Само разбирательство получилось скорым: 20 декабря областной суд зарегистрировал соответствующий иск «Энергоснаба» к Воронежской городской думе, а уже 8 февраля вынес решение в пользу истца. Его выводы легко уместить в один короткий абзац.
Необходимость согласования архоблика в соответствии с правилами землепользования и застройки обозначена в градостроительном плане любого земельного участка Воронежа. Согласно ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, несоответствие поданных застройщиком документов градплану является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Из этого вытекает, что согласование архоблика является необходимым условием для получения разрешения на строительство. Однако в той же ст. 51 ГрК РФ содержится исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения. Как легко догадаться, согласования архоблика там нет.
Отдельно суд обозначил, что утвержденный правительством РФ перечень процедур, который содержит список необходимых документов для территорий с особенностями осуществления градостроительной деятельности (и который предусматривает норму о согласовании архоблика), к Воронежу не применим – на федеральном уровне никто подобных особенностей у нас не вводил.
Изначально «Энергоснаб» намеревался отменить процедуру согласования архоблика целиком. Однако при оспаривании подобного нормативного акта нужно доказать, что он не только противоречит акту большей юридической силы, но и создает угрозу законным интересам истца. В данном конкретном случае интересы сфокусированы в границах территории с индексом «О2» – общественно-деловой зоны обслуживания местного значения, поскольку к ней относится квартал у Коминтерновского кладбища. В результате требование о согласовании архоблика было отменено областным судом только для зоны «О2».
Логично предположить, что если Верховный суд «засилит» это решение (гордума уже заявила о намерении обжаловать его в апелляции), то требование о согласовании архитектурного облика станет несостоятельным и для всех остальных зон Воронежа: отменить его на тех же основаниях сможет любой другой заявитель. Однако Сергей Кардашов уверен, что этим должна заняться областная прокуратура.
«Можно было бы с коллегами консолидироваться, но мне представляется, что «откусывать по кусочку» от этого нормативного акта по отдельным зонам – это слишком уж гротескно и нецелесообразно. Гораздо реальнее развитие событий, при котором после апелляции прокуратура, уже поддержавшая нас в первой инстанции, применит, наконец, доступные ей правовые механизмы и понудит гордуму отменить нормативный акт, коль скоро судом будет установлено его несоответствие федеральному законодательству», – считает господин Кардашов. Впрочем, он тут же добавляет, что на практике даже при куда более вопиющих нарушениях прокуратура зачастую не спешит использовать имеющиеся в ее распоряжении правовые механизмы.
Опрошенные эксперты сходятся во мнении, что шансов «отыграть ситуацию» через Верховный суд у городской думы практически нет. «С большой долей вероятности решение суда будет оставлено в силе, а дополнительные требования к спорной зоне будут отменены. Однако предполагаю, что до момента оспаривания подобных дополнительных требований в остальных зонах будет принято соответствующее федеральное законодательство», – считает управляющий партнер консалтинговой группы «Дивиус» Иван Гусев.
С ним согласен управляющий партнер юридической компании «Центральный округ» Дмитрий Просвирин, который напомнил, что позиция облсуда соответствует практике Верховного суда, сложившейся в прошлом году по схожим спорам в Санкт-Петербурге. «Общий смысл ее сводится к следующему: до установления особых требований осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ ни получение разрешения на строительство, ни выдача градостроительного плана земельного участка не может быть поставлена в зависимость от получения решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта», – пояснил господин Просвирин.
Любопытно, что чиновники, по всей видимости, отдавали себе отчет в том, что принимаемые ими положения противоречат градкодексу. Так, объясняя необходимость согласования архитектурно-градостроительного облика на своем сайте, мэрия Воронежа подчеркивала, что эта процедура «не требует подготовки застройщиком дополнительных документов, наличие которых ранее не требовалось для получения разрешения на строительство».
Вместо послесловия
«Ели очень хочется принять такую процедуру, то совсем необязательно при этом нарушать федеральное законодательство. Есть полномочия органа местного самоуправления на утверждение градостроительных регламентов в правилах землепользования и застройки. Есть возможность детализировать градостроительные регламенты таким образом, чтобы в них были те или иные требования прописаны не так общо, как сейчас, а с указанием жестких параметров допустимого строительства объектов. Мы обжаловали ПЗЗ в этой части не как архитекторы или дизайнеры городской среды (каковыми, ясное дело, не являемся), а с точки зрения юридической техники. Ведь отказ, который должностное лицо УГА выносит в результате процедуры по согласованию архоблика, невозможно обжаловать в суде со ссылкой на градостроительные регламенты, потому что он выносится субъективно, исходя из профессионального опыта и эстетических предпочтений этого лица, без отсылки к каким бы то ни было юридическим основаниям такого отказа», – поясняет Сергей Кардашов.
По словам юриста, градостроительные регламенты в ПЗЗ Воронежа вообще прописаны очень расплывчато, что дает возможность трактовать их как в положительную для застройщика сторону, так и в отрицательную. «Представим, что в то время, когда застройщики «Марриотта» получали разрешение на строительство, существовала бы процедура согласования архоблика. Мы можем себе представить любой исход – и что согласовали бы, и что отказали бы в согласовании. И тот, и иной исход был бы в принципе неуязвим с точки зрения обжалования оснований отказа/согласования, как раз потому что в градостроительных регламентах просто вписана обязательная процедура согласования, но никак не прописаны критерии оценки архитектурно-градостроительного облика», – резюмировал юрист «Энергоснаба».
В мэрии Воронежа предпочли пока не комментировать решение областного суда, пояснив, что сейчас профильные чиновники готовятся к апелляции. В областной прокуратуре также не стали раскрывать своих дальнейших шагов, сославшись на изучение мотивировочной части решения суда.
Бывший руководитель управления архитектуры и градостроительства Воронежской области Марина Ракова, в начале этого года перешедшая в профильное ведомство Севастополя, восприняла новость об отмене согласования архоблика с сожалением. «Бизнес, измотанный сложными административными процедурами, конечно, можно понять: устали от бесчисленного количества подписей, справок, заключений, экспертиз, которые нужно собрать, чтобы выйти наконец-то на стройплощадку. Но отмена согласования главным архитектором архитектурно-градостроительного облика будущих объектов несет в себе куда более серьезные последствия, нежели просто исключение административного барьера. Это означает, что никакого фильтра и заслона плохой архитектуре не будет. Что запроектировано в геометрических параметрах допустимого места размещения объекта, то и будьте любезны разрешить строить. Это удар по институту главных архитекторов городов и субъектов, о необходимости восстановления статуса которых сказал президент еще в 2015 году. Это нивелирование ответственности власти за облик наших городов», – уверена госпожа Ракова.
По словам чиновника, выход следует искать в плоскости правового регулирования. «Если суд признал зыбким статус процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика объектов, отнесенной федеральным законодательством к праву (но не обязанности) субъектов и муниципалитетов ввести ее на своих территориях, то только внесение изменений в статьи 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ позволит закрепить обязательность согласования архитектурных решений с архитектурной властью в городах. Ведь никто не вышел с инициативой отменить обязательность получения технических условий на старте проектирования и подтверждения на вводе, что эти условия выполнены! А получается, что «условия» по созданию качественной материальной среды, призванной воспитывать и обогащать место проживания людей, не так уж существенны. Меня, как профессионала и управленца с достаточным стажем работы, эта ситуация удручает. Воронежу порекомендую на стадии подготовки градостроительных планов формулировать требования, искать для них место в этом документе. Севастополю в этом смысле чуть проще: здесь законодательно дано право на особенности регулирования градостроительной деятельности, на значительную часть урбанизированной территории установлен статус исторического поселения, поэтому согласование того, что планируется интегрировать в особо ценную архитектурную среду, подлежит согласованию», – подытожила бывший главный архитектор Воронежской области.
