Подводя итоги первого года работы Воронежской областной Думы 5 созыва в 2010 году, ее председатель Владимир Ключников признался, что принимая тот или иной закон, он никогда не поступает как политик-индивидуалист. «Будучи председателем, я прежде всего депутат», - всегда подчеркивает он.
О том, как складывается вертикаль законодательной власти в нашем регионе, чем нынешний состав Думы отличается от своих предшественников, и что могут сделать народные избранники, чтобы принятые ими законы неукоснительно соблюдались, спикер воронежского парламента рассказал в интервью нашей газете.
- В 90-е годы, когда стал функционировать в нашем регионе первый парламент, эксперты отмечали его жесткую оппозицию к исполнительной власти. За последние годы ситуация существенно изменилась. Складывается впечатление, что с приходом нового губернатора дискуссии между облправительством и депутатами сошли на нет, а законодательный орган стал «ручным». Вы разделяете эту точку зрения?
- Нельзя сравнивать сегодня и 90-е годы. Это в корне неправильно. Дума I созыва работала в других политических и экономических условиях. Не было ясного представления, что такое законодательный орган власти. Правовое поле как таковое отсутствовало. Все решения принимались спонтанно. Повестка дня обсуждалась полтора дня, а заседание Думы длилось неделями. Комитеты фактически не функционировали. Как правило, депутаты не имели опыта законотворческой деятельности. Большинство пришли во власть на волне демократического популизма. И это тоже накладывало отпечаток на взаимоотношения. А органы исполнительной власти тоже были сформированы из людей, имевших мало управленческого опыта. Сегодня Дума работает в соответствии с утвержденным регламентом. Все процедуры принятия решений отработаны.
То, что Дума сегодня «ручная» – это не больше, чем миф. Сегодня общепризнано, что высшим должностным лицом области является губернатор. Вне зависимости от того, хотелось бы это кому-то или нет. И именно отсюда его лидирующая роль в решении многих вопросов. Конечно, законодательная и исполнительная власти у нас равны, но полномочия, а, значит, и ответственность губернатора за положение дел в области главенствующая. Даже процедура избрания губернатора стала другой - депутаты согласовывают его кандидатуру, представленную Президентом. Раньше он был всенародно избранным. Это тоже накладывает свой отпечаток на взаимодействия между губернатором и Думой. Поэтому, я считаю, нельзя говорить о том, что эти взаимоотношения были когда-то такими, а сегодня иные. Повторю – каждому времени соответствуют свои взаимоотношения. Сейчас они выстроены в конструктивном ключе, принят Устав области, в котором четко прописаны функции органов власти. Да и разноголосицы сегодня намного больше, чем в 90-е, когда большинство составляли выдвиженцы КПРФ . Тогда закон не предусматривал создания фракций, а все значимые решения фактически принимались партийными решениями.
- А насколько активно депутаты регионального парламента участвуют сегодня в разработке конкретных долгосрочных социально-экономических планов, формировании приоритетов социальной политики области?
- В последние годы сложилась четкая система принятия подобных программных документов. Проекты поступают в Думу на стадии разработки. Проводится их экспертиза, вносятся поправки и предложения. А на заключительном этапе документ принимается с учетом всех правок, в том числе и стратегического значения. Образно говоря, по этой непрерывной цепочке депутат идет от начала до конца.
- Не так давно депутаты одобрили ужесточение требований к инвесторам, стремящимся получить государственную поддержку своих проектов. С чем было связано такое решение?
- Значительная часть инвестпроектов, заявленных инвесторами, на практике не доходит до дела. И для того, чтобы предложения были реализованы в полной мере, мы ужесточили требования. Если раньше основанием для предоставления налоговых льгот было включение проекта в областную инвестиционную программу, то теперь инвестору нужно заключить особый договор об осуществлении инвестиционной деятельности. Что, в частности, предполагает ввод в эксплуатацию производственных мощностей, включенных в инвестпроект в целом.
- Владимир Иванович, депутатский корпус V созыва представлен четырьмя политическими партиями. А непарламентским партиям планируете предоставлять трибуну?
- В Воронежской областной Думе представлены практически все политические партии, имеющие реальную поддержку населения на территории нашего региона. В Думе есть фракция «Справедливой России», ЛДПР, КПРФ, «Единой России». А правые силы до сих пор даже не определились, будут ли объединяться накануне выборов в Госдуму. Но в любом случае мы готовы предоставить парламентскую трибуну и им. Чем больше мнений, тем ближе сможем подойти к истине.
- Владимир Иванович, а как складываются отношения с партиями парламентского меньшинства? Имеют ли они право голоса и возможность повлиять на законодательный процесс?
- Все депутаты имеют право голоса. И здесь не столь важно, сколько их. Например, во фракции «Справедливая Россия» всего один депутат – Анатолий Шмыгалев, в ЛДПР – два. Там, где не присутствует узкополитический, популистский или личный интерес, все депутаты работают слаженно. Мы делаем общее дело. Я как и большинство депутатов облдумы, представляю фракцию «Единой России». Однако, мы никогда излишне не выпячивали свою партийную принадлежность. Разумеется, задачи, которые партия ставит, проходят через фракцию. Но представители других партий тоже значимы, более того, в Совет Думы входят руководители всех фракций, представленных в Думе. Главное – чтобы предложения были грамотными, чтобы слова легли на бумагу, стали законопроектом.
- В этом году вы были инициатором нескольких законодательных инициатив. К примеру, ограничение использования маломерных судов на реках области, ужесточение ответственности за разжигание костров в лесах... А как часто депутаты вообще пользуются правом законодательной инициативы?
- Инициативы, о которых вы говорите, подсказала сама жизнь, наши избиратели. Они рождаются в процессе анализа обращений граждан, писем, информации в прессе. И депутат как субъект законодательной инициативы, обличает, если можно так сказать, эти пожелания в форму закона. Но, к сожалению, не многие мои коллеги активно участвуют в этом процессе. Одна из последних инициатив – изменение порядка расчетов тарифов на электроэнергию, используемую для освещения улиц в деревнях и селах. Сегодня оно оплачивается бюджетами сельских поселений по общему тарифу (более 4 рублей за 1 кВт/час), и муниципалитеты, у которых нет достаточных средств, вынуждены сокращать количество светильников. В начале нового года мы планируем обратиться к В.В.Путину с предложением о возможности производить расчет тарифов за уличное освещение в сельской местности по правилам второй группы тарифных потребителей - «население», поскольку в данном случае речь идет об интересах граждан.
- А насколько плодотворно складываются отношения областной Думы с Федеральным Собранием, и как часто воронежские депутаты выступают с законодательными инициативами общегосударственного значения?
- В среднем мы направляем в Государственную Думу порядка 15 инициатив в год. Вопрос прохождения их в Федеральном Собрании очень непростой. В Госдуму поступают тысячи обращений из различных субъектов федерации. Комитеты Госдумы рассматривают инициативы, какие-то принимаются потом в виде закона. Например, одна из последних - предложенные депутатом Воронежской облдумы Александром Пономаревым меры по усилению административной ответственности за некоторые правонарушения, связанные с незаконным оборотом алкоголя. А вот на другую нашу инициативу - полном запрете продажи синтетических и электроловильных сетей – профильный комитет Госдумы дал отрицательное заключение. Мы считаем, что наша позиция более обоснованна, и пойдем дальше. Воронежская область не настолько богата рыбными ресурсами, чтобы позволить браконьерам перегораживать наши реки сетями. А ведь некоторые и вовсе забывают их убрать. Так что мы будем настаивать на том, чтобы внести запретительную норму в федеральный закон. Успешны будут наши попытки или нет, зависит от того, сможем ли мы преодолеть определенные бюрократические препоны.
- Вы наверняка следите за законодательным процессом в соседних регионах. Есть, что перенять или наоборот поделиться опытом?
- Сложно ответить на этот вопрос объективно. Как говорит пословица, всяк кулик свое болото хвалит. Я уверен, что по профессиональной составляющей Воронежской областной Думе сегодня мало равных в Центральном федеральном округе. Это возможно благодаря наличию у нас Института регионального законодательства, который совместно с высококвалифицированными сотрудниками аппарата обобщает законодательную практику и работает над законопроектами. Некоторые регионы идут другим путем, заключая договора со сторонними правоведами, но та стратегия, которую избрали мы, на мой взгляд, функционирует вполне успешно. Именно она определяет высокое качество наших законов. Возможно, в чем-то мы уступаем Москве и Московской области, где ресурсов для работы законодателей несравненно больше. Но и мы находимся на хорошем уровне, обладаем прочной основой для разработки качественных законопроектов. И это не только моя оценка. Качество принимаемых законов и оперативность реагирования на происходящие процессы в экономике и общественной жизни региона отметил и губернатор Алексей Гордеев, подводя итоги работы Думы в 2010 году.
- Насколько активно принимают участие в разработке законов депутаты районных советов? Как часто инициативы в Думу приходят снизу?
- Эта практика только начинает складываться в Воронежской области. Понятно, что чаще всего с законодательными инициативами выходит Воронежская городская Дума – там есть возможность подготовить качественный документ. Что же касается сельских районов, то, к примеру, уже несколько раз выходил в Думу с предложениями нижнедевицкий райсовет, были инициативы от павловских, нововоронежских депутатов. Но пока это все-таки единичные случаи. Как я уже говорил, подготовка закона совсем не простая работа. Чтобы помочь в этой работе советам народных депутатов на местах, при Думе создан Совет представительных органов местного самоуправления. В рамках этого Совета мы оказываем представителям муниципалитетов методическую и юридическую помощь. Они имеют возможность привлекать специалистов аппарата к оформлению своих предложений. И эту работу надо развивать. Как правило, районные советы пользуются своим правом внесения законопроектов, когда, как говорится, клюнет жареный петух, когда проблемы, которые надо решить, проявляются особенно ярко. Прошли по области пожары – встал вопрос об ужесточении административной ответственности за некоторые правонарушения в лесу, пьянство в деревнях процветает – снова надо ужесточать ответственность. Вот какие вопросы поднимают райсоветы. Хотя иногда на местах копают и глубже. Например, Подгоренский район недавно предложил совершенно новую систему формирования представительных органов местного самоуправления – из глав сельских поселений. Это сложная новация, люди долго шли к этой идее. Так что процесс законотворческой инициативы снизу есть, и мы будет его активизировать.
- Как часто собирается Совет?
- Он собирается раз в квартал. Мы формируем повестку по предложениям с мест.
- И все-таки, вертикаль законодательной власти пока не выстроена?
- К сожалению, не выстроена. Мы знаем примеры, когда политические и личностные амбиции берут верх над общественными интересами, и начинается непонятный дележ полномочий и ответственности. А ответственность не должна быть размытой.
- Владимир Иванович, вы, в хорошем смысле этого слова, один из долгожителей регионального парламента. Первый спикер, избранный на второй срок. Как вы считаете, у кого больше ответственности перед избирателями: у депутатов-одномандатников или тех, кто был избран по партийным спискам?
- Доверием избирателей надо дорожить. Если ты этого не делаешь, ты больше никогда не станешь депутатом. Докажу на цифрах: меняется состав Думы, остается 70% депутатов, остальные новые. И уходят они потому, что доверия избирателей нет. И как бы ни избирался депутат – по одномандатному округу или по партийному списку, он своими делами должен доказать людям, что он дорожит их доверием. Конечно, одномандатник, что называется, «прирастает» к своему округу, партийный депутат больше ориентирован на проведение политики, которую провозглашает его партия. Но люди выбирают эти партии и голосуют, в том числе за конкретных людей, попавших в списки. Это не размытая ответственность, и многое зависит от самого партийного депутата. Сегодняшний состав депутатского корпуса позволяет мне сказать, что по спискам в Думу пришли очень ответственные люди. Они вписались в те округа, которые их избрали по спискам. Например, мой коллега Александр Иванович Цыбань. Его знают, потому он часто бывает в своем округе, проводит приемы, встречается с коллективами, решает вопросы, которые перед ним ставят, помогает материально. И если так будет продолжаться, уверен, в следующий состав его без проблем изберут. Могу привести массу подобных примеров партийных депутатов: Михаил Кирпичев, Дмитрий Саутин и многие другие, готовые оправдывать то доверие, которое им оказал избиратель.
- Не секрет, что некоторые законы, принятые областной Думой, «не работают» в реальной жизни. Почему, на ваш взгляд, так происходит? И ни с этим ли связано принятие Думой закона о мониторинге законодательной базы?
- Законы, о которых вы говорите, не исполняются, в основном надзорными органами. Самый яркий пример – запрет на мытье машин в Воронеже. Машины продолжают мыть, причем на коммерческой основе, а надзирающие органы закрывают на это глаза. Необходимо изучать такую практику, выяснять, работают ли принятые депутатами нормы, какой эффект на жизнь региона они оказывают, а если не работают – то по какой причине. Поэтому мы и пришли к закону ,о котором вы говорите. Но нужно понимать, что любой закон – это бумага. Его нужно претворить в жизнь. В принципе, неисполнение законов – извечная российская беда. Мы незаконопослушные люди. Иногда мы сознательно нарушаем нормы и правила, а говорим, что мы хотим жить в правовом свободном государстве. Высокая степень свободы предполагает высокую степень ответственности. Первое у нас присутствует, а второго – не наблюдается. К сожалению.
- Правовая коллизия, возникшая вокруг монетизации льгот для сельских учителей в Воронежской области, показала, что от депутата часто не зависит, как сложится ситуация после принятия закона.
- Законы вступают в противоречие между собой не только на региональном, но и на федеральном уровне. Люди, которые готовят федеральные законы, представляют разные ведомства – одни Минрегионразвития, другие – Минфин или иное отраслевое министерство. Так и произошло в ситуации с монетизацией учительских льгот: Закон «Об образовании» вступил в противоречие с Законом «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». На своем уровне найти разрешение этому противоречию мы не могли. И поэтому были вынуждены действовать с точки зрения целесообразности. Это неправильно, и в идеале до такого доводить ни в коем случае нельзя. Пресечением наших действий и стало признание положений нашего закона недействующими. И все-таки мы принимали областной закон сознательно, зная, что действуем в интересах очень широкой группы населения и создаем определенные сложности для другой.
- В отличие от других регионов, Вы сели с профсоюзами за стол переговоров. Считаете это целесообразным?
- Решить проблемы, митингуя на улице, невозможно. Всегда надо искать компромиссы, основу для соглашения путем переговоров. К сожалению, наши ресурсы ограничены, и когда мы принимаем те или иные решения, мы вынуждены учитывать, сможем ли мы их выполнить. Если действовать по-другому: принимать популистские законы, будут расти долги. Так это получилось с долгами учителям по коммунальным компенсациям. Они тянутся с 1994-1997 годов до сих пор. В этом смысле, экономика остается определяющей для законодательного процесса.
- Заканчивается 2010 год. Как бы вы оценили финансовое положению региона?
- Принятый областной Думой бюджет был выполнен по доходам на 100%, есть даже значительное превышение. Так что можно сказать, что год оказался удачным с точки зрения финансов. Это было достигнуто за счет налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц. Поступательное движение есть. По доходам бюджета мы находимся на уровне 2008 года. Но расходы растут практически по всем статьям, поэтому денег по-прежнему не хватает. Мы выполняем бюджетные заявки, которые нам дают, лишь наполовину. Нам еще бы половину бюджета – и тогда мы могли бы спокойно и планомерно развиваться: строить дороги, улучшать жилищно-коммунальное хозяйство, строить детские сады, школы, больницы. Но, к сожалению, рамки наших возможностей не позволяют нам в полной мере осуществить задуманное.
- Владимир Иванович, принимая решение или выступая по тому или иному вопросу, вы как председатель Думы выражаете коллегиальное мнение депутатов или все-таки действуете как независимый политик?
- Человек оценивает деятельность всех ветвей власти по общему состоянию дел на территории. Наши депутаты постоянно общаются с избирателями, это тысячи людей, тысячи вопросов, тысячи предложений. И люди видят, что этот депутат реально оказывает поддержку и помощь. Не кривя душой могу сказать – я представляю мнение всего депутатского корпуса, тех, кто доверил мне руководить парламентом. Оправдываю я это доверие или нет, решать избирателям, которые поддержали меня как депутата, и парламентариям, доверившим мне право быть первым среди равных.
Ирина Сахарова
Экономика и жизнь – Черноземье, №24, 25 декабря 2010 года — 14 января 2011 года.
