Коммуна // Тормозные колодки на пути городском

«Стратегия – 2020» | Как дальше развиваться крупным центрам регионов – главным локомотивам развития экономики?

Воронеж входит в число 15 крупнейших по численности городов России (15-е место), а по инновационному потенциалу в 2009-2010 годах занял 16-е место в рейтинге «Эксперт-РА». По численности город за счёт официального прибавления в него пригородных посёлков стремительно вырос, по статистике, с 840 тысяч человек в 2008 году до 980 тысяч человек на 1 января 2011 года и стал почти миллионником. Правда, рост населения был на самом деле чисто «бумажным», просто жителей пригородов наконец-то включили в число жителей Воронежа.

Крупные и средние города России (как и других стран) являются очагами роста и развития экономики, её модернизации, повышения качества накопленного человеческого капитала.

Итоговая годовая бюджетная обеспеченность городов, рассчитанная по расходам бюджета на одного жителя, определяет реальные возможности городских округов (ГО) в части развития и надлежащего содержания систем воспитания, культуры, экологии, общего и начального профессионального образования, здравоохранения, инфраструктуры и социальной политики. Или в целом — качества жизни людей.

Завершившиеся сильно запоздавшим (8 июля) отчетом мэрии Воронежа публичные доклады по исполнению бюджетов столиц регионов подчеркивают их общую бюджетную недостаточность и полную зависимость от региональных властей. И их неспособность по этой причине качественно исполнять свои обязанности и полномочия.

Российская бюджетная система очень далека от основополагающего принципа бюджетного федерализма - равноправного учёта и баланса интересов всех трех уровней бюджетов: федерального, регионального и муниципального. Городским округам (столичным) направляют в их бюджеты от 10 до 25 процентов налогов, собираемых с их территорий. И этого крайне недостаточно для выполнения полномочий ГО и поддержания качества жизни горожан на достойном уровне.

Рейтинг 15 крупнейших городов по расходам бюджета за 2010 год на жителя выглядит так: Красноярск - 22.9 тыс. руб. (в 2009г. - 23.2 тыс. руб.), Казань - 22.4 (16.5), Ростов-на-Дону - 22,2 (19.9), Пермь - 21,6 (20.3), Новосибирск - 20,9 (19.9), Краснодар - 20,3 (19.1), Челябинск - 20,3 (16.1), Екатеринбург - 18,0 (18.7), Нижний Новгород - 16,8 (15.8), Уфа - 14,6 (14.1), Воронеж - 14,6 (13.1), Саратов - 13.4 (13.4), Волгоград - 13.4 (12.7), Самара - 12.4 (11.8) и Омск - 11.7 (12.7). В скобках приведены расходы в 2009 году.

С учетом инфляции бюджетные расходы на жителя выросли только в Казани и Челябинске, в остальных городах сохранились или снизились.

Основной источник наполнения бюджетов ГО - НДФЛ. В Воронеже его доля в общих доходах составила в 2010 году 30,5 процента (4331613 тыс. руб.); в собственных доходах — 43,2 процента. Доля безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов в общих доходах составила 29,3 процента (4161172 тыс. руб.).

Столицы регионов являются стабильными донорами регионов и федерального бюджета (ФБ). По данным КСП, доля Воронежа в налогах и сборах в 2010 году с его территории составила 22,8 процента (в 2009 году — 21,8).

Во все уровни бюджетов было собрано 31147 млн. рублей. Из них: в федеральный бюджет – 6 615 млн. (21,2 процента от общей суммы доходов), в областной бюджет – 17441 млн. (56 процентов), в бюджет Воронежа – 7091 млн. руб. (22,8 процента). Совокупной рост поступлений налогов - 6273 млн., в бюджет Воронежа – на 910 млн. рублей.

Рост доли налогов Воронежа в налогах с его территории в 2010 году имел место, но очень незначительный - доля налогов ГО выросла с 21,8 до 22,8 процентов.

Близкая ситуация и в других городах РФ, а в некоторых – даже хуже (Уфа, Орел, Самара).

Расходы бюджета Воронежа в 2010 году составили 14273 450 тыс. руб. (по сравнению с 2009 годом рост на 18,3 процента).

На некоторые основные статьи расходы бюджета Воронежа существенно выросли по сравнению с 2009 годом: «культура» - рост на 57 процентов, «образование» - на 19, «Здравоохранение, физическая культура и спорт» - на 35,9, ЖКХ – на 29 процентов.

Гораздо хуже обстоит положение с расходами по статье «социальная политика». Здесь Воронеж выглядит просто белой вороной: расходы на душу населения – всего 441 рубль. Для сравнения: Ростов-на-Дону — 3379 рублей, Тамбов — 2595 рублей, Белгород - 4386 рублей.

В Воронеже - наименьшие бюджетные расходы на жителя по этой статье среди всех крупных и средних городов РФ, а в 2009 году приходилось совсем ничтожно — в 3,2 раза меньше.

В таблице приведены данные по бюджетной обеспеченности столиц ЦЧР. У Воронежа - предпоследнее место, 14,6 тыс. рублей. Второе место – у Тамбова, за счет высоких трансфертов из областного бюджета. На уровне крупнейших городов РФ весьма существенны трансферты Ростову-на-Дону (свыше 10 млрд. рублей). Соседу- миллионнику Воронежа есть на что жить и развиваться.

Бюджетная обеспеченность столиц областей ЦЧР в 2010 году, тыс. рублей

В бюджетном отношении крупные и средние экономически сильные города полностью беззащитны и обездолены. Как видим, на бюджетном поле России торжествует принцип — кто работает, тот не ест, а кормит других.

Бюджетная обеспеченность лидеров страны по отгруженной собственной продукции Липецка или Уфы ниже, чем у небогатого Тамбова. Система поощрения городов бюджетным обеспечением, соответствующим их произведенному валовому продукту, отсутствует. Зато действует доведенная до абсурда система выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, опять же – за счет налогов с территорий городов.

Реформы бюджетной системы РФ начала ХXI века ставили целями и задачами переход на объективную методологию распределения трансфертов по регионам; реформирование региональных бюджетов и муниципальных образований; четкое разграничение полномочий и закрепление источников доходов бюджетов трех уровней; формирование объективных и прозрачных механизмов поддержки и повышения качества управления бюджетами регионов и муниципальных образований. Но решены эти задачи не были, зато произошло бюджетное «обрезание» крупных и средних городов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, администрации регионов имеют право закреплять за местными бюджетами доли переданных им федеральных и региональных налогов. Но используют это право в отношении своих столиц очень ограниченно. В 2010 году было передано муниципальным образованиям в виде налогов всего лишь 11 процентов от общего объема налоговых доходов муниципальных образований. А в бюджеты городских округов губернаторы передают положенные по Бюджетному кодексу 30 процентов НДФЛ, остальное - по мелочам.

Доля бюджета Воронежа в консолидированном бюджете области снизилась с 36,4 до 19,6 процента в 2010 году, то есть примерно вдвое. Доля же от областного бюджета снизилась в 2010 году с 96,1 до 25,5 процента. За этот период произошла чрезмерная концентрация налогов с территории Воронежа в областном бюджете, а возвращались в бюджет Воронежа 2010 года в виде безвозмездных поступлений только 13,4 процента, в то время как в другие бюджеты было направлено с территории Воронежа 77,2 процента от всех налогов.

В результате реформ начала нынешнего века была сломана эффективная по тем временам система межбюджетных отношений «Регионы - их столицы». А взамен за городскими округами были закреплены местные налоги, доля которых не превышает 10 процентов, а также 30 процентов НДФЛ. И уже сейчас города в условиях бюджетного голода вынуждены предельно поднимать ставки по земельному налогу, ставя под удар темпы роста строительства частных домов и качества жизни населения. Поэтому и забывают города про свои стратегии развития и Генеральные планы. Под них нет финансового обеспечения.

Необходимо поднять долю крупных и средних городов в собираемых с их территорий налогах до 50-60 процентов за счет передачи НДФЛ, части налогов на прибыль и имущество организаций. В настоящее время города напрямую не заинтересованы в прибыльности предприятий на их территории.

Главное замечание КСП по бюджету-2010 Воронежа (помимо множества других, связанных с нарушениями Бюджетного кодекса, нормативных актов и документов) заключается в том, что отчет по бюджету Администрации Воронежа никак не связан с целями и задачами его же Стратегии развития. Под Стратегию в бюджете деньги отсутствуют, поскольку не хватает их на решение текущих задач.

Зачем же Стратегию разрабатывали и платили за нее деньги?

Заметим, что нет эффективного стратегического планирования на федеральном уровне, нет его на региональном уровне, игнорируют его, естественно, и на муниципальном уровне. А тем временем Стратегии РФ, регионов и муниципальных образований ускоренно готовят и актуализируют. И собрали для этого больше тысячи человек на федеральном уровне и свыше 350 экспертов в Воронежской области. И бюджетные средства на это расходуют, и людей от реальной работы отвлекают. Пригодятся ли?

Основная вина за бедственное положение с бюджетной обеспеченностью крупных и средних городов лежит на Минфине РФ - разработчике идеологии и методологического обеспечения реформ межбюджетных отношений. Эти методики бюджетного выравнивания и поддержки муниципальных образований за счет налогов с территорий ГО поставили экономически сильные города в ущербное и бесправное положение, в котором заложниками оказались их жители.

Крупные и средние города являются главными локомотивами развития экономики и очагами повышения качества национального человеческого капитала. А их долю налогов снизили в начале века в 1,5-2 раза. И если сохранять бедственное положение крупных городов с бюджетами, то у России и ее регионов нет шансов для развития и роста экономики.

Необходимо законодательно в Бюджетном кодексе закрепить за городами НДФЛ и части налогов на прибыль и имущество организаций, ввести прогрессивную шкалу НДФЛ с вычетами для небогатой части населения. А городам, в том числе Воронежу, необходимо повышать эффективность использования своего имущества и земли с целью увеличения неналоговых поступлений в бюджет, который надо увязывать со Стратегией развития городского округа.

Существует и ещё одна опасность: городские власти могут пойти на резкое повышение местных налогов - земельного налога и налога на имущество физических лиц, что они уже частично сделали. Особенно сильно повысил ставку земельного налога Липецк. А это - еще один тормоз на пути процессов развития и роста качества жизни населения.

Юрий Корчагин
25.08.2011.