Воронеж. 13.06.2013. ABIREG.RU – Аналитика – Местное самоуправление Воронежа нуждается в эффективно работающих НКО-партнерах, а не в фейк-структурах
На днях я принял участие в конференции, которая называлась «Город доверия: власть и общество», посвященной вопросам взаимодействия городской власти и общественности. Мероприятие было достаточно представительным. Присутствовали гражданские активисты, присутствовал и.о. главы администрации городского округа г. Воронеж Геннадий Чернушкин, а также бывшие мэры и губернаторы. Собственно говоря, и разговор был достаточно интересным. Речь шла о гражданском обществе, о том, насколько оно могло бы быть эффективным в отношении развития города.
При этом была одна особенность. Отмечу, что прежде я много раз наблюдал встречи разного рода руководителей с представителями гражданского общества, при этом чаще всего прослеживалась ситуация, при которой статусный чиновник рассказывал, показывал, давал указания и в целом доминировал в разговоре. И это мероприятие отличалось тем, что едва ли не впервые руководитель городской исполнительной власти сидел и слушал и лишь спустя некоторое время выступил и расставил акценты. Складывалось ощущение того, что ему было не только интересно, что скажут выступающие, но и какие конструктивные предложения от них он сможет интегрировать в свою практику.
В диалоге с «третьим сектором» важно выбрать правильный путь
Сейчас нет проблемы в недостатке людей, которые говорят умные слова. Иногда этот поток слов с различного рода инициативами может захлестывать не только текущий процесс становления гражданского общества в территории, но и самих чиновников, которые вынуждены работать с самими гражданскими инициативами. В данном случае важно с самого начала определиться с тем, что хочет власть от гражданских инициатив и как правильно построить эту линию взаимодействия.
Но для начала такой срез. За последние 20 с лишним лет в России шел естественный (конечно, во многом хаотичный) процесс создания новых и трансформации старых общественных организаций. Также логично и то, что власти приходилось выстраивать отношения с ними, причем больше времени уходило на тех, кто громче и активнее всех заявлял о своих интересах. Кстати, интерес – финансовый, политический, общественный – присутствует в изначально созданных гражданами общественных организациях. Вне всякого сомнения, за этим почти всегда следует и их лоббистская деятельность. В силу этого в политической науке уже давно выделяют плюралистическую и корпоративистскую теории представительства интересов.
Любой власти трудно работать с гражданскими инициативами. Во-первых, их очень много, во-вторых, они такие разные, в-третьих, у них такие большие требования. И от такого колоссального количества организаций и их предложений у власти подчас голова идет кругом. Впрочем, системе государственного и муниципального управления без эмоций важно понимать, что она имеет дело с особым «третьим сектором» - сектором гражданских инициатив (два других сектора это государство и бизнес).
В рамках выстраивания диалога значимым представляется понимание двух теорий представительства интересов в политической науке: плюралистическая и корпоративистская. Именно эти две теории дают ответ на то, как работает власть с гражданскими инициативами. Корпоративистская теория ориентируется на существование определенной системы представления интересов, элементы которой выстроены в определенную иерархию. Именно с такими элементами ведет диалог власть, иногда эти элементы выстраиваются государственными структурами. В этом случае ангажированные общественные организации наделяются почти монополией на представительство интересов в своей сфере, а государство в лице чиновничества в обмен получает некий контроль за выдвижением их требований.
Согласно плюралистической теории, гражданских инициатив должно быть множество, они выражают интересы различных социальных групп и, следовательно, рассматривают друг друга как конкурентов за право обладания тем или иным ресурсом, в том числе и полученным от власти. При этом ни одна из гражданских инициатив не может заявлять о своей исключительной монополии на диалог с властью, на получение от нее особых преимуществ. В этом случае представительство интересов, характер влияния на госструктуры, получение определенных возможностей детерминируется жесткой конкуренцией среди них. Выигрывает тот, кто определился как сильнейший.
Конечно, гораздо более трудным является подход, когда власть ориентируется на плюралистическую теорию и выбирает эффективно действующие организации, выстраивает прямое взаимодействие непосредственно с ними, не исключая при этом возможность взаимодействия с остальными. Соответственно, для самой власти такой подход предопределяет затрату значительно большего количество времени и усилий, а для самих гражданских инициатив создает конкурентную среду.
За множеством зарегистрированных организаций важно увидеть настоящие
Очевидно, нет смысла говорить, в рамках какой теории формируются прикладные практики федеральной власти в отношении представительства интересов. Гораздо любопытнее процесс строительства имитационных конструкций в рамках корпоративистской теории, который происходит в российских регионах и областных центрах. Причем конструкции-посредники растут как грибы после дождя, а сама власть субъекта Федерации и органы местного самоуправления четко позиционируют данные структуры как настоящих представителей гражданского общества.
Поэтому важно видеть, что на пути развития российского «третьего сектора», а соответственно – и гражданского общества, есть две принципиальные трудности, которые властям очень трудно преодолевать. Первое, разумеется, это искусственно созданные институты-посредники. Это разные Общественные палаты, Национальные палаты, Большие советы НКО и др. Большинство ученых-политологов, говоря о подобных конструкциях, называют их «фасадными», «имитационными», «бутафорскими», «институциональными чудо-юдо». Разумеется, с этим можно соглашаться, а можно нет. Но когда вслед за ними создаются аналогичные, близкие по сути структуры, то естественно возникает вопрос: «А к чему, собственно говоря, они? Какие цели стоят перед ними? Не нагромождают ли власти искусственные и малоэффективные конструкции-посредники на теле гражданского общества?».
Вторая трудность связана с функционированием так называемых фейк-структур. Они существуют и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях. Представьте себе такую ситуацию: объявлено о создании общественного движения, занимающегося борьбой с наркоманией и алкоголизацией населения. На самом деле данное движение не имеет ни специалистов-профессионалов, ни ресурсов для того, чтобы решать это значимое дело. Но они грамотно присоединяются к планам медицинских учреждений, спортивных обществ, их мероприятия фактически выдают за свои. Дел нет, зато пиар серьезный. Это есть не что иное, как фейк-структура.
Фейк-структуры фактически своим наличием и деятельности опровергают ключевое положение о значимости гражданских инициатив. Касаясь этимологии понятия «фейк» (от англ. fake – подделка), стоит обратить внимание на то, что на молодежном сленге оно может означать «любую подделку, выдаваемую за настоящую вещь». Синонимы этого слова – неправда, обман, подлог, фальсификация. К примеру, фейком называется второй или более зарегистрированный на ресурсе аккаунт одного человека; файл, имеющий название и прочие атрибуты, совпадающие или сходные с искомыми, но искомым не являющийся. В практике работы «третьего сектора» фейк-структуры скорее имитируют общественную активность, нежели выражают реальные интересы тех социальных групп, чьи проблемы они призваны решать.
Из четырех моделей взаимодействия власть должна ориентироваться на партнерскую
И еще немного теории, чтобы понять суть происходящего. Конечно, при взаимоотношениях гражданских инициатив и власти существует несколько моделей. Такие модели очень хорошо описал санкт-петербургский политолог Александр Сунгуров, выделяя модель конфронтации, при которой две стороны не то чтобы не находят понимания, а враждуют между собой; модель игнорирования, когда власть не замечает потенциал и требования идей гражданских инициатив; патерналистскую модель, которая чаще всего сводится к классическому варианту «приводных ремней» в отношении профсоюзов и других общественных движений, а также партнерскую модель, которая представляется как некий оптимум, идеал, на который стоит равняться.
Если мы говорим о российских практиках, то, безусловно, во взаимодействии двух сторон в той или иной степени используются все модели. И в данном случае, если речь идет о воронежском регионе, то, наверное, власти пока ориентируются больше на патерналистскую модель, рассматривая зачастую гражданские инициативы как неких бесплатных помощников ,которых можно использовать при решении отдельных вопросов как политических, так и социально-экономических.
Но вне всякого сомнения, что именно муниципальной власти стоит выходить именно на партнерскую модель, которая предполагает две вариации: модель «садовника» и модель «архитектора», поскольку и в том и в другом случае власть должна создавать условия для воспроизводства гражданских инициатив, для приложения их сил, для того, чтобы они высказывали идеи и работали над реализацией этих идей. Разумеется, когда речь идет о партнерской модели, предусматривается, что ни одна из сторон не должна доминировать. С одной стороны, власть не должна «втихую» использовать гражданские инициативы, а с другой стороны, и они сами не должны давить на власть. Только полное равноправие и поиск совместных интересов может быть эффективным.
В повестке дня – мягкая инвентаризация некоммерческих организаций
В Воронежской области чуть более 9 тыс. некоммерческих организаций. Конечно, большинство из них находятся в областном центре и часть из них (скажем, не более двух-трех сотен) – те организации, которые действительно что-то делают и от которых гражданам есть определенная польза. По большому счету, ключевое отличие создания некоммерческой организации состоит в том, что люди объединяются для решения определенной проблемы, поскольку видят, что никто кроме них ее не решит. Американский исследователь Алексис де Токвиль вообще указывал на то, что общественные организации – это те организации, которые занимаются в одном направлении «незначительными» делами.
Понятно, что власть должна находить эти организации, с которыми могут выстраиваться совместные планы действий. Полагаю, что нелишним будет говорить о том, что деятельные организации деятельным организациям рознь. Логично, что органы управления должны исходить из местных традиций, из исторических условий, из определенных апробированных практик.
В данном отношении первое, с чего необходимо начать – это проведение мягкой инвентаризации некоммерческого сектора в рамках региона и города. Причем инвентаризации не в том плане, чтобы действовать по выбраковке организаций, а организовать поиск тех организаций, которые занимаются теми незначительными делами, приносящими значительную пользу гражданам и государству, параллельно создавая для них комфортные условия деятельности. Соответственно такая мягкая инвентаризация «третьего сектора» на местном уровне поможет в будущем выстроить оптимальную партнерскую модель.
Выстраивания партнерской модели с НКО: что делать дальше?
А что прикажете делать с теми организациями, которых «нагородили» на все случаи жизни: палаты всякие, советы и т.д.? По большому счету, власть должна честно признать, что эти структуры не дали того эффекта, на который рассчитывали, поскольку были созданы для других задач. В первую очередь, для политических и избирательных, но никак не в интересах дела. Органы государственного и муниципального управления должны честно признаться, что это был неправильный, тупиковый путь.
Разумеется, все их закрывать сразу не стоит, оставив только Общественную палату Воронежской области и Общественную палату города Воронежа с тем, чтобы находящиеся в них люди, а там немалое количество честных и совестливых людей, могли бы работать в иных условиях, а именно – как общественники в работе структуры-оператора по выделения грантов. Именно поэтому вторая задача в повестке дня развития «третьего сектора» – сформировать систему грантов (кстати, в 2013 году на федеральном уровне система грантов составила порядка трех миллиардов рублей без учета средств на поддержку социально ориентированных НКО).
По большому счету, и правительству Воронежской области, и администрации города Воронежа следует к 2014 году подготовить систему предоставления грантов. Учитывая особенности развития нашей территории, на уровне региона это должно быть порядка ста миллионов рублей, на уровне города – порядка шестидесяти миллионов рублей. Это небольшие средства, но они и немаленькие. Для того, чтобы запустить этот процесс, данные шаги были бы наиболее логичными и правильными. И еще один немаловажный аспект. Власть должна учитывать уровень социальных проблем для того, чтобы имеющуюся активность граждан перенаправить на их решение, четко выстроить те направления, в рамках которых будет решаться вопросы выделения грантов.
На данный момент есть пять направлений, по которым будет осуществляться поддержка в виде грантов. Прежде всего, это социально ориентированные организации, занимающиеся решением проблем инвалидов, малообеспеченных семей и др. Соответственно, чем лучше они представят свою программу, тем выше их шансы на получение гранта и реализации направлений уставной деятельности. Второе направление – это патриотические и военно-спортивные организации. Третье направление –экспертно-аналитическое, это те «фабрики мысли», с помощью которых наиболее подготовленные интеллектуально жители города смогут в рамках существующих структур высказывать свои предложения по принятию политических решений, по общественному контролю за этим процессом, по эффективному управлению. Последние два направления – это правозащитное и экологическое.
