Курск. 29.10.2019. ABIREG.RU – Эксклюзив – Во время своей инаугурации губернатор Курской области Роман Старовойт анонсировал муниципальную реформу и укрупнение муниципальных образований. Юрист Семен Кирьяк предостерегает чиновников от ошибок нововведений, которых, по его мнению, не удалось избежать в Московской области.
– Я всегда говорю, что молодым юристам стоит столкнуться с московскими и подмосковными реалиями. Они закаляют, учат прагматизму и резкости реакции. А еще на Подмосковье, так уж сложилось, часто «обкатывают» реформы, которые потом происходят в других субъектах РФ. В последние несколько лет мне пришлось достаточно активно поработать в сфере муниципального права: команда нашей фирмы представляла интересы жителей Московской области, которые не хотели, чтобы в результате проведения «муниципальной реформы» их городские и сельские поселения перестали существовать. К нам обращались жители с.п. Борисовское Можайского м.р., с.п. Липицкое Серпуховского м.р., городского поселения Чехов, городского поселения Сергиев Посад. Местное самоуправление не самая захватывающая и интересная тема для чтения, но именно от нее зависит, как мы будем жить дальше.
Несколько курских СМИ сообщили, что «муниципальная реформа» дошагала и до моей родной Курской области. Как обычно, приводятся доводы, что эта реформа позволит сократить расходы на аппарат чиновников. Как по методичке, браво! На практике, увы, если посмотреть, как изменились расходы на содержание служащих в Московской области, можно сделать вывод, что экономии не получилось. Упраздняются самодостаточные с экономической точки зрения муниципальные образования, утрачивается связь власти и населения. Если раньше депутата могли избрать 300 голосов, то сейчас – 3-5 тыс. человек. Объективно при 300 избирателях депутат может легко знать каждого. Депутат представляет несколько улиц при таком количестве избирателей и каждый может к нему обратиться. При 3-5 тыс. избирателей это практически невозможно. Это, в свою очередь, делает сложным избрание оппозиционных депутатов, поскольку они не могут масштабно финансировать свою избирательную кампанию и быть избранными в «большом» округе. А муниципальный депутат – это по большому счету хозяйственник. Человек, который должен заниматься коммунальным хозяйством (благоустройством, капремонтом, обращением с отходами и т.д.). Когда упраздняются местные представительные органы, людям становится не к кому обратиться, в пешей доступности депутатов больше нет. Функционал местных администраций, которые заменяются территориальными отделами, сильно сокращается. В результате по всем существенным вопросам придется ездить в райцентр. Тут возникает и еще одна проблема – транспортная. Не все села имеют прямое транспортное сообщение с райцентрами и с областным центром. Я думаю, что после перечисления всех этих проблем становится понятно, что старый порядок все-таки лучше, чем новый, но люди же смогут отказаться? Нет, не смогут.
В ходе сопровождения значительного количества дел об оспаривании нормативных актов Московской области, которыми муниципальные районы преобразовывались в городские округа, мной было сделано несколько выводов относительно выражения мнения населения по вопросам преобразований, которые я полагаю необходимым озвучить.
Во-первых, в каждом из муниципальных районов, которым мной оказывалась правовая помощь, мнение населения при преобразовании фактически не учитывалось. В настоящее время 131-ФЗ устанавливает обязанность проведения публичных слушаний при объединении нескольких муниципальных образований. Однако данные публичные слушания носят рекомендательный характер и зачастую население высказывается единогласно «против», а депутаты голосуют единогласно «за». Депутаты представительного органа муниципального образования мотивировать свою позицию не обязаны и ответственности в соответствии со 131-ФЗ не несут. Кроме того, организаторы публичных слушаний предпринимают все возможные меры к тому, чтобы как можно меньшее количество жителей явилось на них: слушания назначаются в рабочий день в дневное время (например, с.п. Липицкое Серпуховского муниципального района). Поэтому на таких мероприятиях оказывается большое количество работников бюджетной сферы, которые получают заработную плату за недобровольное нахождение на слушаниях. Следовательно, публичные слушания сейчас не позволяют выявить и, что самое главное, учесть мнение населения. Учет не должен быть формальным.
Во-вторых, закон в настоящее время не предусматривает возможность отказа от преобразования сельскими поселениями. Громкое дело с.п. Борисовское Можайского м.р., рассмотренное в апелляционном порядке Верховным Судом РФ, выявило пробел в регулировании преобразований муниципальных образований 131-ФЗ. Так, депутаты представительного органа с учетом мнения населения могут отказаться от преобразования, но 131-ФЗ не содержит указания на то, что процедура преобразования в таком случае прекращается. Вместе с тем городской округ и муниципальный район не могут состоять из одного сельского поселения. В связи с этим ВС РФ сказал (в Определении от 25 ноября 2018 года №4-АПГ18-26), что Московский областной суд сделал правильный вывод о законности прекращения статуса муниципального образования с.п. Борисовское, поскольку с.п. Борисовское отдельно от района или округа существовать не могло. Таким образом, депутаты сельских поселений также не могут повлиять на ход реформы, отказавшись от преобразования. По сути, депутаты лишены возможности отказаться, поскольку судебная практика допускает прекращение статуса муниципального образования в случае отказа. В связи с этим жители с.п. Борисовское в настоящее время обратились в ЕСПЧ. В настоящем деле государство вмешалось в право заявителей на свободу выражения мнения о ходе муниципальной реформы и тем самым ограничило его право на свободу собраний — орган местного самоуправления с.п. Борисовское был упразднен, когда другие преобразуемые сельские поселения не были так «наказаны». Это вмешательство не предусмотрено законом, что подтверждается и апелляционным определением ВС РФ; противоречит демократическим ценностям. Следовательно, Россия, по мнению заявителя, нарушила ст. 10 и 11 Конвенции. Заявитель, кроме того, считает, что Российская Федерация не создала эффективную правовую базу для решения вопроса, с которым столкнулись жители с.п. Борисовское, выразившие несогласие с преобразованием. ЕСПЧ в своих решениях подчеркивает, что государства обязаны обеспечить благоприятную среду для выражения мнения населения в политических дебатах. В настоящем деле воля населения была проигнорирована, а орган МСУ незаконно ликвидирован. Следовательно, имело место нарушение ст. 13 Конвенции в свете статей 10/11.
В-третьих, строго говоря, 131-ФЗ не предусматривает прямо и возможность роспуска представительного органа или прекращения статуса муниципального образования в случае отказа от преобразования. Ни ст. 35 131-ФЗ, ни ст. 73 131-ФЗ не предусматривают никаких санкций для муниципальных образований, которые не были заинтересованы в преобразовании.
Резюмируя, можно сделать вывод, что в настоящее время в 131-ФЗ и судебной практике не урегулирована надлежащим образом процедура преобразования муниципальных образований, что приводит: 1) к неэффективному учету мнения населения муниципальных образований; 2) к необоснованному прекращению статуса ряда муниципальных образований.
Данная реформа нацелена на уменьшение количества органов, которые необходимо контролировать, но в то же время приводит к значительному снижению нормы представительства. Нужна ли нам такая централизация? На мой взгляд, скорее нет. В таких условиях не может зародиться политическая конкуренция, которая способна оздоровить нашу область. Никакие деньги и дороги не смогут. А конкуренция – сможет.
