Воронеж. 29.01.2020. ABIREG.RU – Аналитика – Если снос какого-нибудь исторического здания обычно не остается незамеченным, то объектам археологического наследия внимания уделяется гораздо меньше. А тем временем бездействие властей по их охране вызывает обеспокоенность как археологов, так и строителей. Первые опасаются за сохранность памятников археологии, а вторые попадают в ловушку из-за правового вакуума и не могут ни начать строительство без дорогостоящих исследований, ни возместить убытки. Острой оказалась эта проблема и для Воронежской области. Местный девелопер Игорь Кухаренко через суд доказал, что региональное управление по охране объектов культурного наследия и Министерство культуры не выполняют свои обязанности по охране памятников археологии. При этом проблема затронула не только крупных застройщиков, но и обычных жителей.
Игорь Кухаренко приобрел земельные участки в Новоусманском районе в 2008 году. Никаких сведений об объекте археологического наследия, который бы затрагивал его участки, не было ни в Росреестре, ни в органах кадастрового учета, ни в архивах. В 2009 году правительство Воронежской области изменило категорию назначения участков с земель для сельского хозяйства на территорию под комплексное жилищное строительство, а затем – под индивидуальное жилищное строительство. «Проблем, связанных с изменением категории земель, не было. В 2013 году получено разрешение на строительство на одном из участков, утвержден градостроительный план земельного участка», – рассказал господин Кухаренко.
А в 2016 году региональное управление по охране объектов культурного наследия (ОКН) издало приказ «Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Курганной группы 1 у поселка Безбожник Новоусманского района», куда вошли участки господина Кухаренко. Оказалось, что в 1981 году студент Воронежского государственного университета сделал отчет о найденных здесь курганах. «Управление установило обременение на ведение хозяйственной деятельности на территории в 20 гектаров – это в 14 раз больше размера установленных курганов», – рассказал Игорь Кухаренко.
Участки – бывшие колхозные поля – десятки лет перепахивали. Здесь проложены линии подземной телефонной связи, мелиорационные колодцы. Интересно, что в созданной в конце 1990-х схеме земельных участков с особым режимом использования указаны объекты культурного наследия населенного пункта, и этот участок там не упоминался. Никаких археологических раскопок на участке после отчета студента также не проводили.
Более того, и самого поселка Безбожник уже более 10 лет не существует – в 2008 году его переименовали в поселок Луч. Однако ни у одного из ведомств, через которые проходил приказ, даже не возникло вопросов. Ошибку заметили лишь в Минюсте. «Это какие должны быть эксперты, юристы, <…> чтобы вынести приказ в отношении географически уже несуществующего поселка Безбожник?» – заметил Игорь Кухаренко.
При этом федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» устанавливает четкий порядок их регистрации. После обнаружения культобъекта управление охраны ОКН издает приказ о включении его в региональный перечень. Затем проводится государственная историко-культурная экспертиза. Если экспертиза приходит к выводу об историко-культурной ценности объекта, то управление в течение 30 дней должно обратиться в Министерство культуры с заявлением о включении выявленного объекта в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ. И дальше Минкульт должен решить, включать его в госреестр или нет. При этом с момента выявления объекта и до его включения в реестр должно пройти не больше года.
Включение участка в перечень выявленных объектов культурного наследия Воронежской области накладывает на него особый режим использования. Одно из его условий – запрет на строительство без предварительных археологических исследований. Оплачивать исследования должен собственник земли. Владельцы участка имеют право на возмещение убытков, понесенных из-за ограничений прав собственника участка, но только при наличии необходимых правоустанавливающих документов. В частности, должны быть утверждены охранные обязательства и установлены зоны охраны, утвержден режим использования земельных участков в границах территории объектов археологического наследия. В случае Игоря Кухаренко этого выполнено не было, поэтому возместить убытки он не может.
Если курганы у поселка Луч действительно являются объектом культурного наследия Воронежской области, то, по мнению Игоря Кухаренко, власти просто игнорировали законы более 35 лет – с 1981 года. Почему границы объекта установили только в 2016 году без необходимых правоустанавливающих документов? Почему не проводилась обязательная историко-культурная экспертиза, не устанавливались охранные зоны и не оформлялись охранные обязательства? Все это время никто не ограничивал хозяйственную деятельность на участках. До сих пор не составлены акты выявления курганов – а ведь их нашли еще в 1981 году.
«В период с 1981 по 2017 годы сотрудники органов охраны объектов культурного наследия и археологии нарушили 154 статьи и пункта в 29 законах СССР, РСФСР, Российской Федерации и ведомственных нормативных актах и региональных законах», – подсчитал Игорь Кухаренко.
Приказ о включении курганной группы у поселка Луч в федеральный реестр был подписан еще в 2017 году, однако Минкульт до сих пор не внес сведения об объекте археологического наследия в ЕГРН. По закону это должно было произойти за пять дней, на сегодняшний день прошло уже все 840. Сам строитель неоднократно обращался в Минкульт и в управление охраны объектов культурного наследия (ОКН). В министерстве застройщику пояснили, что работа по подготовке данных в Росреестр «осложнена необходимостью направления сведений в формате xml».
С момента включения в реестр управление до сих пор не утвердило охранные обязательства, не разработало проект зон охраны объекта, из-за этого у собственника нет возможности возместить убытки из-за ограничения права собственности. Бездействие в управлении объясняют отсутствием финансирования со стороны Минкульта для установления зон охраны.
Представитель Воронежского отделения Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры Александр Никитин рассказал, что проблема с нарушением сроков действительно есть. «С одной стороны, может не хватать денег на проведение всех процедур, потому что это финансируется даже не регионом, а в большей степени Минкультом. И даже если наши местные чиновники делают все эти документы, оформляют экспертизы, передают в Минкульт, то там они уже застревают. Если на сайте Минкульта посмотреть, какие экспертизы сделаны и какие объекты внесены в федеральный реестр, то их не так много. Это особо ценные объекты, международного уровня, которые требуют сиюминутного спасения. А рядовые зависают», – пояснил Александр Никитин.
В 2019 году суд и Генеральная прокуратура встали на сторону Игоря Кухаренко. Генпрокуратура после его обращения вынесла представление теперь уже бывшему министру культуры РФ Владимиру Мединскому. По словам строителя, при этом прокуратура Воронежской области не увидела нарушений после рассмотрения его обращений. А в конце ноября и начале декабря Коминтерновский районный суд Воронежа удовлетворил два иска Игоря Кухаренко к региональному управлению охраны объектов культурного наследия и к Министерству культуры, признав в обоих случаях бездействие органов власти незаконным. Как рассказал строитель, управление направило апелляционную жалобу на это решение в Воронежский областной суд.
Культурный слой
Проблема «зависших» объектов археологического наследия может коснуться не только крупных строителей, но и обычных владельцев земли или жителей частного сектора. И если застройщики еще могут позволить себе дорогостоящие исследования, то простым горожанам они могут быть просто не по карману. При этом человек может в принципе не знать, что его участок находится в границах объекта культурного наследия – ведь региональное управление не спешит уведомлять владельцев земли о статусе их участков, как того требует закон.
Так произошло с выявленным объектом археологического наследия «Культурный слой города Воронежа». Это территория в границах набережной Массалитинова, улицы Софьи Перовской, Петровской набережной и улиц 20 лет Октября, Кольцовской, Фридриха Энгельса, Ленина и Северного моста. Вся эта огромная территория в 600 га была включена в реестр выявленных объектов археологического наследия. Там она и «зависла».
Приказ управления о включении в перечень был подписан в марте 2016 года. За окном уже 2020-й, а объект все еще остается в статусе выявленного. Как рассказали «Абирегу» в АО ДСК, согласно закону, объект археологического наследия «Культурный слой города Воронежа» должен был быть занесен в единый государственный реестр объектов до марта 2017 либо до этого срока должно было быть принято решение об отказе. Но и в федеральный реестр объект все еще не внесен, и из выявленных объектов он не исключен. Напомним, что в этом случае действует особый режим использования земли. По закону решение должно быть принято в течение года, по факту – не принято и спустя почти четыре.
«Данное обстоятельство является грубым нарушением действующего законодательства, – считают в ДСК. – Сложившаяся ситуация отрицательно сказывается на крупных строительных организациях, вынужденных проводить археологические изыскания до начала строительных работ на земельных участках, расположенных в границах выявленного объекта. Также страдают и жители Центрального и Ленинского районов города Воронежа – физические лица, имеющие в собственности земельные участки и желающие осуществить строительство индивидуальных домов».
«Если вы посмотрите границы этого участка, то где-то 50% – это малоэтажное жилищное строительство. С этим малоэтажным жильем уже много лет нужно что-то делать, реновацию проводить, застраивать более современными жилыми домами. Появление вот этого приказа о культурном слое вообще уничтожило инвестиционную привлекательность для крупных застройщиков. Людям остается самим решать свои жилищные проблемы», – пояснил «Абирегу» почетный строитель России Владимир Артемьев.
Как рассказали в ДСК, для определения стоимости проведения раскопок управление по охране объектов культурного наследия использует расчеты, утвержденные еще в 90-х годах прошлого века: «При применении установленных нормативов стоимость проведения археологических раскопок, например, на территории площадью 300 кв. м, составляет более 3 млн рублей. Мы считаем, что взимание платы за археологические исследования без включения объекта в федеральный реестр, мягко говоря, незаконно, – подчеркнул глава местного Союза строителей Владимир Астанин. – Это затрагивает всех. Если те расценки, которые применяются к застройщикам, будут использоваться по отношению к жителям частного сектора, то сумма будет сопоставима со стоимостью строительства».
Владимир Артемьев также отметил высокую стоимость исследований. «Используются ценники 1991 года плюс переводной коэффициент, который устанавливает Министерство культуры. Величина этого переводного коэффициента меняется в зависимости от темпов инфляции. У меня был случай, когда стоимость археологического исследования земельного участка площадью 20 соток – это сравнимо с тем, что имеют обычные частники – составила 3 млн рублей», – рассказал он.
Александр Никитин считает, что в случае с частными домами миллионных цен на исследования не может быть. «Расценки начинаются от 25 тыс. рублей. Миллионы – это когда застраиваются гектары, возводятся жилые комплексы, и если этот жилой комплекс попадает на памятник археологии всей площадью, тогда нужно раскапывать гектары – вот там миллионы. А если нужно просто провести канализацию к частному дому, то цены другие», – пояснил собеседник «Абирега».
Стоит отметить, что, согласно 73-ФЗ, региональный орган охраны объектов культурного наследия, получив информацию от органа регистрации прав, не позднее трех дней должен сообщить собственникам объекта о включении его в список выявленных объектов культурного наследия. «В случае культурного слоя – это несколько десятков, а может быть, и сотни тысяч, – рассказал Владимир Артемьев. – По факту никого не уведомляли. Потому что будет массовое недовольство. Человек получит уведомление, подумает: «Ничего себе, я хозяин, а, оказывается, должен что-то предварительно раскапывать за свои деньги, чтобы пристройку к дому сделать». А еще к дому нужно провести коммуникации, они тоже находятся в объекте культурного наследия. Застройщиков не уведомили, просто заложили мину замедленного действия под органы государственной власти».
В 2019 году воронежские застройщики обратились по поводу «зависшего» объекта «Культурный слой города Воронежа» в Союз строителей. «Полагаем, что сложившаяся ситуация требует вмешательства правоохранительных органов, проведения проверок деятельности управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области, Минкультуры РФ, подведомственных им учреждений. Допущенное должностными лицами бездействие в отношении выявленного объекта археологического наследия «Культурный слой города Воронежа» является не только причиной необоснованных затрат коммерческих организаций и физических лиц, но и подрывает авторитет госорганов в целом, а также, конечно, не способствует охране и защите выявленного объекта, – говорится в обращении. – Безусловно, такой объект, как «Культурный слой города Воронежа», должен существовать, но на установленных законом основаниях».
Владимир Астанин отметил, что пока в Союзе строителей пытаются привлечь внимание федеральных органов к тому, что требования федзаконодательства не выполняются. В случае же неудачи он не исключил возможность судебных разбирательств. «Сегодня заходить в центральную часть города с какой-либо стройкой для большинства застройщиков нецелесообразно. Может, кто-то и порадуется этому, но я не думаю, что это правильно – делать центр города стерильным от строительства», – считает глава Союза строителей.
Поселение Ольха
Если оформление необходимых документов чиновники спокойно откладывают на потом, нарушая законные сроки, то проводить застройщиков достаточно дорогие археологические работы обязывают – иначе начать строительство им просто не позволят.
В июне 2017 года управление включило в перечень выявленных объектов «Поселение № 1 в мкр. Ольха в Новоусманском районе» в микрорайоне Бабяково. На этой территории был введен особый режим использования участка, при этом компания ООО ТСП ««Воронеж Строй Комплекс» уже занималась здесь строительством школы, детского сада и спортивного комплекса, а ООО «Инстеп» возводило многоквартирные жилые дома.
Здесь ситуация противоположная истории с участками Игоря Кухаренко: объект в перечень выявленных внесли, а вот границы территории выявленного участка так и не утвердили, сведения о нем не направили для постановки на учет в Росреестр и в ЕГРН. В управлении объяснили бездействие ведущимся на этом участке строительством. А из-за этого, по мнению управления, у ведомства нет возможности провести экспертизу, которая подтвердила бы обоснованность включения объекта в реестр. Вот такой замкнутый круг. Как пояснили в ответ на обращение в управлении, границы объекта будут разработаны после «завершения запланированных работ по сохранению выявленного объекта».
Несмотря на то, что границы выявленного объекта не утверждены, в сентябре 2019 года состоялся открытый конкурс на проведение археологических работ стоимостью 13,3 млн рублей, заказчиком которого выступила администрация Новоусманского района. Как пояснили «Абирегу» в райадминистрации, средства были выделены из областного бюджета. В управлении же сообщили, что работы проводятся на основании открытого листа, выданного Минкультом. «Нормы действующего законодательства об охране объектов культурного наследия не содержат запрета на проведение археологических работ без установления границ выявленных объектов культурного наследия», – пояснили в ведомстве. Кроме этого, археологические работы пришлось проводить и компании «Инстеп», уже за свой счет.
В новоусманской администрации «Абирегу» рассказали, что строительство сейчас ведется только на уже исследованной территории: «Там, где проводятся археологические изыскания, никто ничего не строит. Если вдруг что-то будет найдено, строительство притормозят». При этом осенью прошлого года управление по охране объектов культурного наследия обратилось в областную прокуратуру по поводу повреждения объекта «Поселение № 1 в мкр. Ольха в Новоусманском районе». Объект, по мнению управления, был поврежден во время строительных работ, проводимых «Воронеж Строй Комплексом». В октябре 2019 года Новоусманский райсуд признал компанию виновной. «При строительстве детского сада был поврежден объект культурного наследия», – указано в материалах суда. Представитель компании полностью признал вину, компенсировал вред в размере 482,7 тыс. рублей, а также выплатил назначенный судом штраф в 250 тыс. рублей.
По мнению источников «Абирега» на строительном рынке, в подобного рода ситуациях иной раз отслеживается явный конфликт интересов. В пример собеседники издания приводят ситуации, когда обоснованием мер по обеспечению сохранности тех или иных объектов занимаются аффилированные с проводящими археологические исследования компаниями сотрудники управления по охране объектов культурного наследия, которое является заказчиком таких работ. «По сути, отдельные сотрудники различных инспекций и археологи приватизируют функции государственной охраны в сфере культурного наследия, а также сами определяют, что является объектом культурного наследия, а что – нет. И решение они принимают не на основании ранее установленных правовых норм, а по своему усмотрению», – говорит собеседник «Абирега».
Наследство в убыток
В 2013 году Владимир Путин дал поручение: все выявленные объекты культурного наследия должны были быть включены в Единый реестр объектов культурного наследия до 2018 года. Однако с 2013 года по настоящее время из выявленных археологических объектов Воронежской области в реестр включен лишь один – та самая «Курганная группа 1 у поселка Луч Новоусманского района», которая расположена на принадлежащих Игорю Кухаренко земельных участках.
Приказом Совмина РСФСР от 1960 года в списке памятников археологии, подлежащих государственной охране по Воронежской области, изначально было включено лишь четыре археологических объекта. На сегодняшний день их уже более 3 тыс. При ознакомлении с такими данными возникает логичный вопрос: получается, что с 1960-го по 2015-й выявлялось по 55 объектов в год? При этом в Единый госреестр включено менее половины из них, а 1,76 тыс. «висят» в перечне выявленных.
Александр Никитин считает, что ответственность за сохранение объектов культурного наследия лежит как на застройщиках, так и на чиновниках: «К этой ситуации можно подойти с разных сторон. На застройщиков ложится прямая обязанность в соответствии с 73-ФЗ проводить государственную историко-культурную экспертизу. Это одна история, с бизнеса никто не снимает ответственности. Что касается действий органов власти – федерального Минкульта, регионального управления по охране объектов культурного наследия – они тоже несут ответственность. У нас есть памятники археологии, выявленные бог знает когда, и они попадают в правовой вакуум. Речь об объектах, найденных в СССР и в постсоветский период до 2015 года. Они есть, внесены в специальные списки, также охраняются законом. Но так получилось, что до сих пор на них нет утвержденных кадастровых границ. Большинство из таких объектов выявлены в 60-е, 70-е, 80-е и даже 90-е. Там используются различные карты местности, мягко говоря, не отвечающие современным требованиям. Иногда это просто некие схематические обозначения, очень старые научные отчеты».
По мнению Александра Никитина, ключевой вопрос касается финансирования. «В 90-е и нулевые эта сфера фактически не финансировалась. Есть претензии к местным чиновникам, но сказать, что они виноваты во всем и не хотят работать – несправедливо. На каждый регион для решения этих вопросов требуется несколько сотен миллионов из федерального бюджета. Это целевые поступления, которые будут направлены на проведение экспертиз, установку границ, внесение в Росреестр. Думаю, не ошибусь, если скажу, что более 90% памятников археологии не имеют утвержденных границ, они не внесены в кадастр. Человек, получая так называемую «зеленку», не представляет, что будет на этом участке. Но повторюсь, здесь две стороны медали. С одной стороны, местные органы не удосужились выполнить свои обязательства. А с другой стороны, бизнес бывает безответственный или не понимающий во всех земельных нюансах. Ситуация сложная, ее нужно решать», – считает он.
Александр Никитин отметил, что в России нет системы охраны археологического наследия. «Буквально каждая вторая стройка, инвестиционный проект начинается системными проблемами, связанными с памятниками археологии», – считает он.
Уже в 2019 году был сформирован общественный совет при управлении по охране объектов культурного наследия Воронежской области. Однако, как отметил Александр Никитин, совет преимущественно состоит из бывших и нынешних сотрудников инспекции охраны памятников (подведомственная организация управления охраны ОКН), сотрудников бюджетных организаций и коммерческих структур, работающих в сфере охраны историко-культурного наследия. «Оказывается, в новом составе общественного совета нет археологов, узких специалистов по этому направлению не взяли. Те, кто когда-то учился на истфаке и ездил в экспедиции – не в счет, нужны именно действующие практики, понимающие все тонкости и сложности, знакомые с памятниками археологии предметно, в поле, а не в кабинетах. При этом памятников археологии в нашем в регионе больше, чем памятников архитектуры», – отметил Александр Никитин.
Накануне публикации этого текста – 27 января – руководитель управления по охране объектов культурного наследия области Владимир Перцев отчитался на совещании у губернатора Александра Гусева и заявил, что в 2019 году в отношении всех объектов культурного наследия, попавших в перечень выявленных после 2015 года, проведены необходимые мероприятия по включению в государственный реестр. Какие именно «мероприятия» – вопрос, ведь проблемы, описанные выше, никуда не исчезли.
По словам господина Перцева, в конце 2019 года управление направило заявления о включении в реестр 58 объектов археологического наследия, а в начале 2020-го Минкульт решил занести в реестр девять объектов (в реестре они пока не появились) и отказал по шести. «В 2020 году управление планирует провести аналогичные работы по 36 выявленным объектам археологии», – рассказал Владимир Перцев. Перед этим в сентябре 2019 года после внеплановой проверки управление Минкультуры по Центральному федеральному округу выдало воронежскому управлению охраны ОКН предписание из-за 35 нарушений 73-ФЗ, регламентов и приказов.
В начале 2020 года правительство РФ ушло в отставку, после чего его состав обновился почти наполовину. Изменения коснулись и Министерства культуры. За время работы Владимира Мединского Минкульт засветился во множестве скандалов, высокопоставленные чиновники министерства неоднократно становились фигурантами уголовных дел. Остается надеяться, что со временем дискурс сместится от обсуждения постов в ЖЖ нового министра культуры к обсуждению системных проблем, которых у Минкульта накопилось немало.
