Настоящий отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты городского округа город Воронеж, результатах проведенных контрольных и экспертных мероприятий, вытекающих из них выводах, рекомендациях и предложениях подготовлен в соответствии со ст. 29 Положения о Контрольно-счетной палате, утвержденного решением городской Думы от 07.12.2005 № 205-II. Отчет является одной из форм реализации принципа гласности, ежегодно представляется Воронежской городской Думе и публикуется в средствах массовой информации для ознакомления общественности.
В отчете отражена деятельность Контрольно-счетной палаты по реализации задач, возложенных на нее Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными законами Российской Федерации и Воронежской области, нормативно-правовыми актами городского округа город Воронеж.
Основные показатели
Деятельность Палаты в 2010 году осуществлялась в соответствии с планом работы, утвержденным решением Воронежской городской Думы от 18.12.2009 № 376-II.
Из 83 пунктов плана не исполнено 14. В основном контрольные мероприятия не состоялись в связи с процессами ликвидации либо реорганизации на запланированных объектах контроля. Вместе с тем в 2010 году реализовано 10 внеплановых мероприятий, из которых: 3 – по поручению Воронежской городской Думы, 1 – прокуратуры, 3 – по обращению юридических лиц.
В итоге в отчетном периоде проведено 86 проверок и 59 экспертиз.
Кроме того, осуществлялась подготовка материалов по результатам 4 мероприятий, проведенных в 2009 году.
В 2010 году контролем КСП охвачено 87 объектов. Из них:
- 25 структурных подразделений администрации городского округа;
- 34 муниципальных учреждения;
- 10 муниципальных предприятий;
- 7 автономных учреждений;
- 9 немуниципальных хозяйствующих субъектов;
- Воронежская городская Дума, избирательная комиссия.
В соответствии с действующим законодательством, Положением КСП, утвержденным планом работы, Контрольно-счетной палатой проводилась финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств местного бюджета, или влияющих на их формирование и исполнение.
В отчетном периоде проведено 59 экспертиз, по результатам которых направлены заключения в Воронежскую городскую Думу, администрацию городского округа, в том числе: заключение на отчет об исполнении бюджета городского округа за 2009 год; заключение на проект бюджета на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов; 6 заключений о внесении изменений в бюджет городского округа; 7 – о предоставлении льгот по неналоговым доходам; 4 – о предоставлении кредитов; 4 - по вопросам реорганизации (ликвидации) муниципальных предприятий и учреждений; 3 – на проекты планов и программ развития городского округа; 33 - на проекты правовых актов в соответствии с компетенцией. Большинство проектов правовых актов подготовлено с учетом предложений КСП (учтено более 80%), в том числе направленных ранее.
С 2010 года КСП осуществляет учет нарушений в соответствии с классификатором, рекомендованным коллегией Счетной палаты РФ. По итогам контрольных мероприятий, проведенных в 2010 году, выявлено нарушений и недостатков на общую сумму 1 162,3 млн. руб., что практически соответствует уровню предыдущего отчетного периода и отражает стабилизацию процесса укрепления финансовой дисциплины.
Экономический эффект от проверок КСП 2010 года (в том числе в виде возмещений в бюджет, дополнительно выполненных работ) на сегодняшний день составляет 69,9 млн. руб.
Информация о результатах мероприятий КСП систематически направляется в Воронежскую городскую Думу и администрацию городского округа. За 2010 год направлено 18 и 17 информаций соответственно. На контроле КСП исполнение 4 решений Воронежской городской Думы, принятых по результатам рассмотрения информаций по проверкам отчетного периода.
В адрес проверяемых организаций направлено 25 представлений и 3 предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и недостатков. Из находящихся на контроле КСП 157 мероприятий на конец отчетного периода не исполнено 18 (12%). По 88% мероприятий приняты исчерпывающие меры. Учитывая активную работу администрации по устранению нарушений в предыдущем отчетном периоде и рассчитывая на конструктивизм и оперативность в дальнейшем, в 2010 году КСП направляла представления в адрес главы городского округа в виде информационных писем с предложениями о принятии мер по устранению и пресечению нарушений.
В рамках заключенных соглашений о взаимодействии КСП продолжено сотрудничество с Прокуратурой Воронежской области, Главным управлением внутренних дел, Управлением Федеральной антимонопольной службы, Управлением Федеральной налоговой службы, направленное на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, связанных с незаконным использованием средств местного бюджета и муниципальной собственности. В 2010 году заключено соглашение со Следственным управлением Следственного комитета при Прокуратуре РФ по Воронежской области.
В 2010 году в правоохранительные органы направлено 19 материалов по результатам 7 контрольных мероприятий. Согласно поступившей информации Управлением Федеральной службы безопасности по Воронежской области материалы проверки ОАО «Управляющая компания Левобережного района» направлены в ГУВД по Воронежской области для использования в качестве доказательств по возбужденному уголовному делу по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 165 УК РФ (причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием).
Материалы проверки по капитальному ремонту многоквартирных домов по Ленинскому проспекту, 125 и 147, направленные в УВД по г. Воронежу, приобщены к уголовным делам, возбужденным по факту неправомерного расходования бюджетных средств председателем ООО УЖК «Железнодорожный» (ч. 3 ст. 160 УК РФ). УВД по г. Воронежу проводится процессуальная проверка по вопросам законности и эффективности использования средств городского бюджета на выполнение работ по капитальному ремонту МДОУ «Детский сад №149».
Прокуратурой Советского района проводится дополнительная проверка по капитальному ремонту многоквартирного дома по ул. Героев-сибиряков, 53 (УЖСК «Советский-2»). Информация КСП о финансово-хозяйственной деятельности МАУ «Комбинат благоустройства Коминтерновского района» и материалы проверки Управления дорожного хозяйства и благоустройства администрации городского округа используются Управлением ФСБ по Воронежской области в оперативно-розыскной деятельности.
В целях реализации своих задач и функций, которые заключаются, прежде всего, в обеспечении единой системы контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета, отчета о его исполнении, а также за законностью управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, Контрольно-счетная палата в отчетном периоде осуществляла контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности.
Результаты проведенных проверок и экспертиз
Приоритетной задачей практически каждого контрольного и экспертно-аналитического мероприятия КСП являлся контроль за формированием и исполнением бюджета городского округа.
Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета городского округа за 2009 год, проведенная в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, данные мониторинга исполнения бюджета за 2010 год, экспертиза проекта бюджета городского округа на 2011 год выявили положительные тенденции при его формировании и исполнении.
Несмотря на сложные экономические условия, администрации городского округа в 2009 году удалось решить следующие основные задачи:
- обеспечить сбалансированность бюджета и не допустить существенного роста дефицита (диаграмма);
- снизить объем муниципального долга на 18% и, соответственно, расходы на его обслуживание;
- за год в 4 раза сократить размер кредиторской задолженности бюджета.
Оперативный анализ исполнения бюджета за первое и второе полугодия 2010 года показал, что тенденция сокращения задолженности и набранные темпы сохранилась (диаграмма).
Усиление контроля администрации за состоянием и ликвидацией просроченной кредиторской задолженности стало, в том числе, результатом реакции на замечания КСП.
Эффективной работе в данном направлении способствует и совершенствование правовой базы городского округа: в мае 2010 года постановлением администрации городского округа утвержден новый Порядок урегулирования просроченной кредиторской задолженности и проведения ее мониторинга.
Определенные результаты принесла и усилившаяся в ответ на постоянные предложения КСП работа по мобилизации доходов бюджета городского округа, в том числе в рамках работы соответствующих комиссий при администрации. Рост поступлений по неналоговым доходам бюджета за 2010 год составил 235,5 млн. руб., или 11% (за предыдущий год – 2,7%).
Принятым постановлением администрации четко регламентирован порядок признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам по неналоговым платежам в бюджет городского округа, что позволит определить реальные резервы бюджета.
Программа приватизации муниципального имущества на 2011-2013 годы принята практически одновременно с бюджетом городского округа, что также было рекомендовано КСП в целях достоверности планирования соответствующих доходов бюджета.
С некоторым опозданием и недостаточными темпами происходит внедрение понятия «муниципальная услуга» в бюджетный процесс города, на что постоянно обращается внимание в материалах КСП. Как следствие – в течение 2010 года осуществлена разработка основного пакета документов по реализации муниципальных услуг. Утверждены Перечень муниципальных услуг, предоставляемых администрацией и муниципальными учреждениями городского округа, Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг. Принят ряд регламентов оказания муниципальных услуг, в том числе: в сфере градостроительной деятельности, имущественных и земельных отношений, благоустройства, дополнительного образования.
Действенной реакцией на замечания КСП стало изменение подходов к бюджетному планированию и социально-экономическому прогнозированию. Впервые за ряд лет установлены минимальные расхождения проекта бюджета с прогнозом социально-экономического развития (1%).
В предыдущие годы отклонения по доходам составляли 10 и более процентов. В 2010 году принят ряд документов, определяющих основные направления перспективного развития городского округа: стратегический план социально-экономического развития городского округа на период до 2020 года, программа комплексного социально-экономического развития городского округа на 2010-2014 годы, комплексная программа развития инфраструктуры отдельных территорий.
Все эти документы прошли экспертизу КСП. При том, что они нуждаются в доработке, координации с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегией социально-экономического развития Воронежской области, с их принятием, затянувшимся на 5 лет, сделаны первые шаги к планомерному определению приоритетных направлений развития города.
В то же время проводимые контрольные мероприятия КСП показывают, что администрации необходимо продолжать работу по совершенствованию бюджетного процесса.
При том, что в последние 2-3 года итоговые параметры исполнения бюджета городского округа за год выглядели достаточно благополучно: план по доходам выполнялся практически на 100%, по расходам – на 92-97%, существенно сократилось недофинансирование отраслей бюджетной сферы (по образованию – со 129 млн. руб. в 2007 году до 38 млн. руб. в 2010 году, здравоохранению – с 53 млн. руб. до 16 млн. руб. соответственно), зачастую они далеки от первоначально запланированных или реально возможных (необходимых – применительно к расходам).
Такие показатели стали результатом многочисленных корректировок под фактическое исполнение. Своей аналитической запиской КСП обратила внимание на тенденцию неосвоения лимитов бюджетных ассигнований в первом полугодии и дополнительной нагрузке на бюджет во втором. Как следствие – образуется переходящая кредиторская задолженность, на погашение которой направляются ассигнования нового финансового года, а в отдельных случаях для освоения бюджетных средств – принимаются и оплачиваются фактически невыполненные обязательства по договорам и контрактам.
В связи с этим Контрольно-счетная палата неоднократно рекомендовала администрации проводить системный анализ исполнения бюджета поквартально, с обязательным отчетом администраторов доходов и расходов, оценкой их деятельности, на что действенной реакции не последовало.
Проведенный КСП оперативный анализ исполнения бюджета городского округа город Воронеж за I полугодие 2010 года показал низкий уровень организации работ по проведению капитального ремонта. Утверждение пообъектного плана ремонтов через 1-3 месяца после принятия бюджета, затягивание процедур размещения заказа ежегодно влекут угрозу срыва проведения капитального ремонта. К примеру, исполнение годового плана по капитальному ремонту жилого фонда и теплоэнергетического хозяйства на 01.07.2010 составило 3,2%.
Критичная ситуация сложилась по исполнению ведомственных и долгосрочных программ в сфере здравоохранения (за полугодие исполнено от 4,4 до 31,1% годовых плановых назначений) и блока ведомственных программ по капитальному ремонту муниципальных общежитий и объектов коммунальной инфраструктуры (на 01.09.2010 исполнение составило 6,8% от годового плана).
Как следствие – при плановом дефиците бюджета в сумме 965 млн. руб. фактически за первое полугодие 2010 года сложился профицит в сумме 1 273,7 млн. руб.
Не теряет своей актуальности и проблема недостаточной обоснованности доходных и расходных статей бюджета. Например, планирование бюджетных ассигнований на содержание и ремонт автомобильных дорог, капитальный ремонт объектов муниципальной собственности экономически не обосновано. Отсутствие в структуре доходной части бюджета детализации плановых назначений по видам неналоговых доходов бюджета, а также неприменение практики отчетов администраторов о результатах их деятельности не способствует росту наполняемости бюджета.
Должным образом не налажено взаимодействие структурных подразделений администрации. В результате не в полной мере используется потенциал городского имущества для пополнения неналоговых доходов бюджета.
К потерям бюджета ведет отсутствие взаимодействия управления земельных отношений с управлением главного архитектора по предоставлению сведений о должниках по арендной плате при выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. К примеру, введены в эксплуатацию объекты при наличии задолженности по арендной плате за землю и пени: ООО «Альфа-Строй» - 4,3 млн. руб.; ОАО «КИТКэпитал» - 3,5 млн. руб.; ООО «НАТА-97» - 0,9 млн. руб.; ООО «Стройтехника» - 1,1 млн. руб.
Не произошли ощутимые изменения и в сфере программно-целевого бюджетирования.
При том, что Президентом РФ сделан акцент на переход к программно-целевому принципу планирования и исполнения бюджета в 2010-2012 годах и переходу к программной структуре бюджета с 2011 года, в городском округе преобладает затратная схема финансирования. Несмотря на оптимистичный прогноз социально-экономического развития городского округа, планируемый объем финансирования в рамках программ в 2011 году находится на уровне 2009 года, характеризующегося кризисными явлениями в экономике.
Финансирование муниципальных целевых программ, являющихся элементом механизма реализации программы комплексного социально-экономического развития городского округа, предусматривается в бюджете не в полном объеме, а финансирование отдельных не предусматривается вообще. В нарушение ст. 179 Бюджетного кодекса РФ в проекте бюджета на 2011 год не планировалась реализация трех долгосрочных программ с потребностью порядка 600 млн. руб. Финансирование программы, направленной на сохранение и развитие социальной инфраструктуры для организации отдыха и оздоровления детей и молодежи, не предусматривается второй год подряд.
Плановые объемы бюджетных ассигнований по 14 программам в среднем учитывают половину от предусмотренной паспортами потребности (при диапазоне от 3 до 98%). Это изначально приводит к недостижимости намеченных целей.
В таких условиях считаем необходимым рассмотреть вопрос о возможности достижения целей программ в условиях сокращенного финансирования, а также о целесообразности их дальнейшей реализации. Требуется координация программ с целью исключения дублирования мероприятий, пересечения полномочий и ответственности участников. Существующие «накладки» (например, в МЦП «Реконструкция и развитие озелененных территорий общего пользования городского округа город Воронеж на 2010 – 2014 годы» и «Экологическая безопасность городского округа город Воронеж на 2010-2014 годы» в части мероприятий по реконструкции зеленого фонда могут привести к снижению уровня контролируемости и ответственности исполнителей (подрядчиков), а при проведении аналогичных мероприятий (например, посадка деревьев) на одних и тех же объектах возможно неоднократное предъявление работ.
Обращает внимание, что нормами Бюджетного кодекса в бюджетный процесс интегрируются исключительно долгосрочные программы: только по ним проводится ежегодная оценка эффективности, отчеты о их реализации вносятся в представительный орган одновременно с проектом бюджета, органы финансового контроля проводят экспертизу проектов программ. В городском округе, соответственно, утвержден порядок оценки эффективности только для долгосрочных программ, при этом ведомственные программы и не относящиеся ни к тем, ни к другим (приняты в 2005-2007 годах и их реализация завершилась в 2010 году), а это - более 30% бюджетных средств, выделенных на программы, остались вне поля оценки и анализа.
Отчеты о реализации долгосрочных и ведомственных программ формируются 1 раз в год, представляются только главе городского округа и не соотносятся ни со сроками подготовки отчета об исполнении бюджета, ни со сроками экспертизы проекта бюджета.
Проверки КСП систематически выявляют низкое качество разработки программ, отсутствие эффективного механизма контроля. Функции заказчиков координаторов программ выполняются не в полном объеме. Практически по всем программам, предусмотренным в проекте бюджета (за редким исключением), отсутствует обоснование ресурсной потребности, выбора объектов и мероприятий, что не обеспечивает достоверность бюджетного планирования.
Городские программы не скоординированы с областными (по мероприятиям, объектам, суммам), что приводит к непоступлению средств областного бюджета и заведомому невыполнению мероприятий. Для оперативного решения городских проблем, достижения поставленных целей, повышения их реалистичности необходимо создать предпосылки к консолидации ресурсов, максимальному привлечению на 1 рубль бюджета городского округа средств иных источников (в том числе средств областного бюджета).
Об отсутствии направленности бюджетного планирования на конечный результат свидетельствует и начало строительства новых объектов, не имеющих для города остросоциального значения (например, пристройка к физкультурно-оздоровительному комплексу), при наличии разрушающихся объектов незавершенного строительства (здание пристройки к клинико-диагностическому центру МУЗ «ГКБ № 7»).
В настоящее время в качестве положительного момента можно отметить, что практически во всех вновь принимаемых (с конца 2009 года) программах предусмотрены индикаторы оценки результативности мероприятий с разбивкой по годам.
Однако проверки показали, что даже при наличии в паспорте программы индикаторов эффективности ее реализации оценка эффективности мероприятий не проводится.
Аудит эффективности МЦП «Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве городского округа город Воронеж на 2006-2011 годы», проведенный КСП в 2009-2010 годах, показал, что цель программы - создание организационных, правовых, методологических и финансовых условий, обеспечивающих повышение энергоэффективности жилищно-коммунального хозяйства городского округа – не достигнута.
Комплексный подход к решению вопроса экономии в области энергосбережения отсутствовал: осуществлялась только установка приборов учета.
В отчете о реализации Программы за весь период ее действия (с 2006 по 2009 год), подготовленном департаментом ЖКХ, оценка эффективности программных мероприятий отсутствует, не содержится анализ ни по одному из предусмотренных паспортом индикатору.
Проверки КСП выявили нарушения и недостатки практически на всех этапах реализации программы: от обоснования программных мероприятий до исполнения муниципальных контрактов.
За весь период реализации программы ресурсная потребность составила 1300 млн. руб., фактическое финансирование 104 млн. руб., или 8% от потребности. Нарушения и недостатки только за 2009 год составили порядка 16 млн. руб. (или 38% от выделенных бюджетных средств).
При этом бюджетные средства в сумме 6,8 млн. руб. на установку 1350 приборов учета электроэнергии мест общего пользования и лифтов в многоквартирных домах израсходованы неэффективно, поскольку должны осуществляться обслуживающими организациями за счет платы населения на содержание и ремонт имущества.
В ходе работы созданной распоряжением администрации городского округа город Воронеж от 19.02.2010 №78-р комиссии по проверке обоснованности расчетов платы за поставленные ОАО «ТГК - 4» теплоресурсы собственникам жилых помещений, находящихся в управлении ОАО «УК Советского района», было установлено, что реализация программных мероприятий за счет внебюджетных источников также не привела к достижению намеченных целей.
Взаимодействие по вопросам эксплуатации узлов учета между поставщиком тепла и представителями собственников жилых помещений (управляющими организациями) не регламентировано. Это приводит к отсутствию систематического контроля объемов и качества получаемой тепловой энергии со стороны потребителей, что не дает энергосберегающего эффекта и не оказывает должного влияния на размер платы населения в зависимости от качества услуг. Также в ходе проверки КСП было предотвращено предъявление жителям 2 многоквартирных домов излишней оплаты за теплоресурсы на сумму 0,55 млн. руб.
Все это свидетельствует о низком уровне ответственности Управления ЖКХ, на которое возложен контроль за ходом реализации программы, а с учетом содержания фактически исполненных мероприятий - о неприменении программно-целевого метода.
В декабре 2010 года принята новая ДМЦП «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городском округе город Воронеж (2011-2015 годы)». Основной целью программы является обеспечение рационального использования топливно-энергетических ресурсов за счет реализации энергосберегающих мероприятий, повышение энергетической эффективности в секторах экономики городского округа город Воронеж.
В соответствии с Федеральным законом от 23.11.2009 №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» муниципальные и региональные программы в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны быть приняты до 1 августа 2010 года. Однако сроки разработки и утверждения программы затянуты. Департаментом ЖКХ лишь 03.08.2010 размещено извещение о проведении открытого конкурса на разработку проекта программы.
Контракт с ООО «Воронежский центр новых технологий и инноваций» на сумму 3,0 млн. руб. заключен 29.09.2010, срок исполнения - 62 дня. Разработанная и утвержденная программа содержит ряд недоработок. Ресурсная потребность для проведения технических и технологических мероприятий не основана на данных энергетического аудита, что свидетельствует о недостаточной экономической обоснованности программы.
В соответствии с действующим законодательством, а также в целях сокращения энергетических издержек в бюджетном секторе областной целевой программой в сфере энергоэффективности предусмотрено субсидирование муниципалитетов на проведение соответствующих мероприятий в размере до 95% от общего объема финансирования. Однако утвержденная ДМЦП не содержит мероприятия, предусмотренные в региональных целевых программах.
Обращаем внимание, что в соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 №607 показатели эффективности деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности учитываются при оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В целом КСП пришла к выводу, что средства, выделяемые на большинство муниципальных целевых программ, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования текущих функций и зачастую направлены лишь на освоение бюджетных средств.
Под постоянным контролем КСП определенные результаты дала проведенная работа в сфере управления муниципальным имуществом.
Значительно активизирована регистрация права муниципальной собственности (со 137 объектов за 2005 год до 1215 – за 2010, за 5 лет зарегистрировано 3 140 объектов), а также – претензионная и исковая работа с арендаторами-должниками, число которых за 5 лет сократилось в 2,5 раза. На 1 января 2011 года 86% всех договоров аренды заключены на основании независимой оценки. В целях повышения качества учета муниципального имущества и администрирования неналоговых доходов бюджета внедрена автоматизированная система «Управление муниципальной собственностью».
В то же время проверки КСП постоянно выявляют факты неэффективного использования муниципального имущества.
Так, Управлением муниципальной собственности необоснованно завышена площадь помещений, переданных в оперативное управление МУ «РайДЕЗ» Советского и Коминтерновского районов. В результате большую часть переданных помещений без заключения договоров аренды занимают ОАО «Управляющие компании» указанных районов, что привело к упущенной выгоде бюджета в сумме 3,1 млн. руб. и ущербу в сумме 0,4 млн. руб. в результате невозмещения затрат на коммунальные платежи.
Продолжают выявляться факты сдачи в аренду имущества как единого технологического комплекса, позволяющего осуществлять производственно-хозяйственную деятельность, без проведения оценки рыночной стоимости. Только по двум арендаторам – ООО «Комбинат благоустройства Ленинский» и ООО «Контракт» вследствие занижения арендной платы ущерб бюджету составил свыше 20 млн. руб.
Следствием недостаточного контроля за использованием земельных участков стала самостоятельная сдача МУЗ ГКБ № 2 в аренду участков, переданных ему в бессрочное пользование, что является нарушением Земельного кодекса РФ. МУП «Донской водозабор» арендует 2 земельных участка, которые фактически не используются им на протяжении длительного времени (от 2 до 5 лет) и целесообразность их приобретения не установлена. При этом завышена стоимость переуступки права аренды ООО «Орион» за один из участков, что привело к потерям доходов предприятия и, как следствие, неперечислению в бюджет городского округа части чистой прибыли.
Несоблюдение интересов городского округа также имело место при делегировании учреждениям здравоохранения права осуществлять строительство на предоставленных земельных участках. Непрофильная деятельность данных учреждений не отвечала критериям эффективности и приводила к потерям бюджета и муниципальной собственности.
Так, при осуществлении строительства помещений дневного стационара МУЗ ГКП № 4 доля имущественных прав муниципального образования занижена, по оценке КСП ущерб составил 78,9 млн. руб. Кроме того, в нарушение условий контракта не заключен договор аренды земельного участка с застройщиком, что привело к потере бюджета городского округа в сумме 1,2 млн. руб.
На земельном участке, находящемся в бессрочном пользовании МУЗ ГКБ № 3, без разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию построено и эксплуатируется четырехэтажное здание. Передача муниципальной доли в установленном порядке не оформлена. Потери бюджета только относительно кадастровой стоимости земельного участка составили свыше 2,4 млн. руб.
Не изменились подходы к предоставлению льгот по неналоговым доходам. За последние 5 лет сумма соответствующих выпадающих доходов бюджета многократно возросла: с 5,8 млн. руб. в 2006 году до 83,4 млн. руб. в 2009 и 24 млн. руб. – в 2010 году. Однако по-прежнему льготы предоставляются не категориям физических и юридических лиц, а отдельным организациям. Анализ бюджетной и социальной эффективности предоставляемых льгот (планируемых к предоставлению) не проводится, что не позволяет оценить их целесообразность и практическую пользу для города.
Новый инструмент бюджетирования, ориентированного на результат – муниципальное задание, устанавливающее требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальной услуги, внедрялся в бюджетный процесс явно недостаточными темпами. Реакцией на материалы КСП стала активизация работы администрации по доведению заданий (заказов) муниципальным учреждениям и казенным предприятиям. Тем не менее, задания, а также расчет финансового обеспечения их выполнения не ложатся в основу формирования бюджета. Как правило, задания утверждаются после принятия бюджета, в течение финансового года.
Качество заданий, осуществление контроля за их выполнением, а также подходы к обоснованию их финансового обеспечения нуждаются в совершенствовании. Система предоставления бюджетных субсидий построена без четкой взаимосвязи с показателями их использования. Большинство заданий учредителя ориентированы на освоение бюджетных средств и не содержат требований к качеству их выполнения.
Проверка МАУ «Дирекция единого заказчика капитального строительства» показала, что задание учредителя на осуществление строительного контроля доведено МАУ спустя полтора года после его создания, практически в середине финансового года. При этом оплата услуг МАУ «ДЕЗ КС» поставлена в зависимость от объемов принятых работ, что не способствует экономности использования бюджетных средств, а также эффективному контролю за строительством муниципальных объектов. Об этом же свидетельствует включение в задание объектов уже после фактической их сдачи.
При осуществлении строительного контроля на объекте «Строительство пристройки к физкультурно-оздоровительному комплексу» возникает конфликт интересов, поскольку директор МАУ и подрядчик состоят в близком родстве. Такая ситуация является коррупциогенным фактором и способствует снижению качества контроля, что подтверждено последующей проверкой КСП. Установлены факты принятия работ на сумму 2,4 млн. руб. в отсутствие их фактического выполнения. Кроме того, МАУ приняты работы по завышенным расценкам на сумму 1,0 млн. руб.
Проверки МАУ «Комбинаты благоустройства» районов города показали, что задания экономически не обоснованы.
Потребность в финансовом обеспечении выполнения задания МАУ «КБ» рассчитывалась в отсутствие разработанных нормативов финансовых затрат на содержание единицы площади автомобильных дорог, исходя из площадей улиц с учетом периодичности уборок и тарифов, установленных индивидуально для районов города на одни и те же виды работ. Это привело к различной стоимости содержания единицы площади территорий города.
Надлежащий контроль за выполнением задания МАУ «КБ районов города» и приемкой работ управами районов не обеспечен. Ведомственный контроль за уборкой улично-дорожной сети департаментом дорожного хозяйства и благоустройства не осуществлялся. В 2009 году объемы работ во всех районах не соответствовали сметным расчетам. За счет средств, предусмотренных на основные виды уборки, выполнялись не предусмотренные заданием работы.
Однако субсидии перечислены в полном объеме согласно актам выполненных работ. Объемы работ по основным операциям уборки в летний и зимний периоды 2010 года по отношению к показателям 2009 года уменьшились, количество убираемых улиц сократилось. Однако на обеспечение задания 2010 года выделено больше средств (при неизменных тарифах), несмотря на его невыполнение и несоблюдение технологии уборки. В 2009-2010 годах по заданиям учредителя МАУ «КБ» городского округа производили уборку лишь 35% площадей, указанных в титульных списках.
МАУ «КБ Коминтерновского района» в нарушение задания и технологии уборки за счет средств, предусмотренных на другие виды работ, избирательно осуществлялся наиболее дорогостоящий вид работ – мойка проезжей части. МАУ «КБ Центрального района» в зимний период 2010 года затраты на привлечение техники для вывоза снега в 7 раз выше, чем в Ленинском районе (при одинаковой уборочной площади).
При этом в Центральном районе имеется в распоряжении в 2 раза больше техники. Указанные факты свидетельствует об освоении выделенных средств путем привлечения сторонней техники. При этом в УГИБДД ГУВД по Воронежской области отсутствует информация о наличии спецтехники у 6 привлеченных МАУ «КБ Центрального района» организаций, которым перечислено 89% средств (10,4 млн. руб.).
В нарушение Положения об определении условий и порядка формирования задания учредителя управами Центрального и Коминтерновского районов изменялся график финансирования в части перераспределения субсидий с летних месяцев на зимние, что фактически привело к увеличению объема бюджетных ассигнований на 58 млн. руб. (годовой лимит 2010 года исчерпан в Центральном районе за три месяца, в Коминтерновском – за пять).
Таким образом, в нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса РФ администрацией городского округа и учреждениями не достигнуты заданные результаты с использованием наименьшего объема средств.
КСП в адрес МАУ «КБ» районов города направлены представления о необходимости производить содержание и уборку территорий в соответствии с утвержденным администрацией Титульным списком с соблюдением установленной технологии. По информации, представленной в КСП, меры принимаются. Сделаны первые шаги и к организации контроля за качеством услуги: распоряжением администрации городского округа от 26.08.2010 № 648-р «Об организации уборки территорий городского округа город Воронеж» предусмотрено снижение размера субсидий МАУ в зависимости от среднего процента нарушений, однако в отсутствие установленных количественных характеристик качества уборки применение реальных санкций маловероятно.
Требует иных подходов и определение размера субсидии МКП «ВЖКК» в связи с оказанием услуг по содержанию и текущему ремонту муниципального специализированного жилищного фонда. Согласно утвержденному Порядку субсидия предоставляется на возмещение затрат или недополученных доходов, т.е. должна выделяться при наличии убытков (непокрытых расходов). Фактически - исходя из обслуживаемых площадей и разницы между полной стоимостью услуги и ценой для граждан. Также в нарушение установленного Порядка при определении размера субсидии не учитываются доходы предприятия от сдачи в аренду и техобслуживания нежилых помещений. Меры, предложенные КСП, до настоящего времени не приняты. Размер субсидии на 2011 год также определен как межтарифная разница.
По остальным замечаниям предприятием приняты меры в полном объеме. По результатам проверки КСП в бюджет городского округа восстановлены необоснованно полученные в 2008 году средства субсидии в сумме 0,66 млн. руб., а также вследствие приведения размера субсидии фактически обслуживаемым МКП площадям общежитий сэкономлены бюджетные средства в сумме 15 млн. руб.
В связи с ветхим техническим состоянием жилого фонда, находящегося на балансе и техническом обслуживании МКП «ВЖКК», значительными затратами на его поддержание в состоянии, пригодном для проживания, несоразмерно высока цена услуги по содержанию и текущему ремонту для граждан и, соответственно, велика сумма бюджетной субсидии. Впервые за весь период эксплуатации администрация попыталась комплексно подойти к ремонту общежитий, для чего было принято решение о выделении в течение 3 лет 275,5 млн. руб. в рамках соответствующих ведомственных программ.
Ассигнования на проведение капитальных ремонтов в муниципальных общежитиях были предусмотрены в виде субсидии юридическим лицам и выделены МУ «ГорДЕЗ ЖКХ», что является нарушением статьи 69 БК РФ. При этом МКП «ВЖКК», осуществляющее содержание и текущий ремонт, не наделено полномочиями, связанными с капитальным ремонтом общежитий, в том числе по осуществлению контроля за ходом ремонтных работ, подписанию актов выполненных работ, предъявлению гарантийных обязательств подрядчикам.
Проверки КСП, проведенные ранее, показали неэффективность существующей системы организации капитального ремонта от обоснования объектов, видов, объемов до сдачи выполненных работ.
В первый год реализации программ было предусмотрено выделение средств бюджета городского округа в сумме 80,8 млн. руб. В связи с недостаточной проработкой проектно-сметной документации, несвоевременным размещением заказов исполнение мероприятий было поставлено под угрозу.
Работы по капитальному ремонту отобранных объектов проведены выборочно, с низким качеством, нарушением условий контрактов со стороны подрядчиков.В бюджете на 2011 год предусмотрено лишь 35,5% от их ресурсной потребности.
Не привела к сокращению расходов бюджета и реализация эксперимента по расселению жильцов муниципальных общежитий с последующим снятием статуса общежитий и переводом их в жилой фонд. Механизм реализации программы не был проработан в полном объеме с момента издания постановления главы об эксперименте, не решены вопросы с правоустанавливающими документами на земельные участки. Это привело к тому, что ни одно из общежитий, жители которых принимали участие в эксперименте, не переведено в статус жилых домов.
Как один из вариантов снижения нагрузки как на бюджет, так и на жителей, предлагаем передачу общежитий на обслуживание подрядным организациям, в том числе созданным на базе МКП «ВЖКК».
В 2007-2008 годах КСП проводились проверки МУ «РайДЕЗ ЖКХ» районов города, в ходе которых установлены факты возмещений денежных средств по НДС из федерального бюджета. Поскольку возникшая разница в тарифах на коммунальные услуги между НДС, предъявленным поставщиками и населению, перечислялась поставщикам за счет средств городского бюджета, то согласно рекомендации КСП использование средств, поступивших из федерального бюджета, было регламентировано распоряжением главы городского округа город Воронеж от 24.04.2008 №216-р.
Поступившие суммы НДС надлежало направлять по указанию ФКУ на оплату исполнительных документов, предусматривающих взыскание долга с МУ «РайДЕЗ ЖКХ» или с муниципального образования городской округ город Воронеж в порядке субсидиарной ответственности. По имеющимся в КСП данным экономический эффект по МУ «РайДЕЗ ЖКХ» составил порядка 110 млн. руб. Кроме того, на сумму возмещения НДС (14,5 млн. руб.) МКП «ВЖКК» уменьшена сумма субсидии на 2009 год.
Однако проверки КСП, проведенные в 2010 году, показали, что МУ «РайДЕЗ ЖКХ» Центрального, Левобережного и Железнодорожного районов задолженность перед поставщиками коммунальных услуг за счет средств НДС в полном объеме не погашалась, в то же время указанная задолженность в сумме 86,2 млн. руб. погашена ФКУ в порядке субсидиарной ответственности, что является неэффективным использованием средств бюджета городского округа. При этом за счет средств НДС в нарушение ФЗ №94 без заключения муниципальных контрактов произведено размещение заказов на исполнение уставных обязательств на общую сумму 64 млн. руб., а средства в сумме 9,9 млн. руб. отвлечены на неуставную деятельность, в том числе – закуплены легковые автомобили для последующей передачи в управы районов.
Контрольно-счетной палатой по результатам проводимых ранее контрольных мероприятий были установлены факты перечисления отчислений по договорам об условиях строительства подрядчикам, выполнявшим работы по ремонту улично-дорожной сети и благоустройству для нужд городского округа. Данная ситуация создавала условия, способствующие нарушениям законодательства, в том числе уголовно наказуемым. Ревизией ДГИЗО администрации, проведенной КСП в 2007 году, установлено, что директор департамента градостроительства с превышением должностных полномочий самостоятельно распорядился денежными средствами в сумме 5,1 млн. руб. В результате было возбуждено уголовное дело.
В 2010 году администрацией городского округа возобновлена практика направления отчислений по договорам об условиях строительства на решение задач городского округа без зачисления их в бюджет.
Для выполнения работ по реконструкции парка им. Дурова, строительства «Стелы «Город воинской славы» без зачисления в бюджет городского округа, выделения субсидии, в нарушение ст. 32, 40, 78.1 Бюджетного кодекса РФ, п. 3 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», средства по договорам об условиях строительства перечислялись непосредственно на расчетный счет МАУ «Дирекция единого заказчика капитального строительства».
Поступившие по договорам об условиях строительства средства расходуются учреждением самостоятельно, в том числе совершаются крупные сделки.
Контроль за деятельностью МАУ со стороны учредителя ослаблен: наблюдательный совет полномочия органа управления МАУ, предусмотренные Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ, не осуществлял. При этом договоры на выполнение работ заключались с подрядчиками, являющимися аффилированными по отношению к руководству МАУ. В результате создается коррупциогенная среда, порождающая нарушения, бесконтрольность и приписки. Объем нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки МАУ «ДЕЗ КС», сопоставим с суммой освоенных денежных средств. Проверкой установлены факты необоснованного авансирования подрядных организаций, принятия и оплаты работ в отсутствие их фактического выполнения, отсутствие обоснования договорных объемов и документального подтверждения принятых работ.
КСП неоднократно обращало внимание на необходимость обеспечения участия застройщиков в развитии городского округа исключительно легитимными способами, в том числе в рамках реализации Федеральных законов от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Не теряют своей острой актуальности и проблемы жилищно-коммунального хозяйства, о чем свидетельствуют многочисленные обращения граждан и результаты проверок КСП.
Проверкой финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Управляющая компания Левобережного района» за 20082009 годы установлено, что передача многоквартирных домов в управление ОАО «РУК» осуществлялась с нарушениями порядка, утвержденного постановлением главы городского округа от 14.07.2006 № 1469: - заявления о передаче домов в управление РУК направлялись в МУ «РайДЕЗ ЖКХ Левобережного района» ранее протоколов общих собраний собственников, в которых отражено их согласие; - отсутствует согласования вышестоящими организациями и документы, подтверждающие техническое состояние МКД; - заявления РУК в ранее обслуживающие МКД организации не направлялись.
В нарушение постановления Правительства РФ от 13.06.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в МКД…» в квитанции отдельной строкой и по отдельному тарифу предъявлялись к оплате коммунальные услуги, ранее включенные в тариф на содержание и ремонт жилого помещения, а также услуги, которые населению не оказывались. Данные нарушения привели к необоснованному получению дохода и двойной оплате населением в общей сумме 11,2 млн. руб.
В нарушение Порядка предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307, РУК оплачено превышение объемов водоотведения, что способствовало получению сверхдоходов ООО «ЛОС» на сумму 6,2 млн. руб.: 2,5 млн. руб. - за счет средств бюджета городского округа, 3,7 млн. руб. - средств населения.
В нарушение постановления главы городского округа от 07.02.2007 № 64 вознаграждение на содержание РУК в договорах, заключенных с собственниками жилых помещений, определено в размере 10% от утвержденных 7,5%. Фактически же размер вознаграждения составил: 2008 год - 23,2%, 2009 год - 21,6%. Завышение процента вознаграждения привело к необоснованному обогащению РУК и использованию средств населения в сумме 11 млн. руб. по нецелевому назначению.
При наличии кредиторской задолженности перед ресурсоснабжающими организациями управляющая компания предоставляла коммерческим организациям займы без согласия учредителя. Задолженность по заемным средствам на 01.10.2009 составила 13,7 млн. руб.
В результате допущенных нарушений при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Управляющая компания Левобережного района» нанесен ущерб, как бюджету городского округа, так и населению на общую сумму 18,2 млн. руб.
О ненадлежащем выполнении функций организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами, также свидетельствуют многочисленные нарушения при реализации Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». По результатам выборочных проверок КСП выявлено завышение объемов работ, применение повышающих коэффициентов и расценок (приписки), приведшие к необоснованному расходованию средств бюджетов всех уровней и собственников помещений, на сумму 12,3 млн. руб.
Практически в ходе всех контрольных и экспертных мероприятий КСП в обязательном порядке уделялось внимание вопросу законности и эффективности размещения муниципального заказа. Проверки показали, что наметившаяся тенденция к оздоровлению сектора муниципального заказа в отчетном периоде не нашла своего развития.
До настоящего времени не налажена эффективно функционирующая система экономического анализа начальных цен контрактов. Как следствие – практика завышения начальных цен контрактов приобрела массовый характер, а значительная часть бюджетных средств используется неэффективно. Так, в ходе проверки Управления дорожного хозяйства и благоустройства установлено завышение подлежащих выполнению объемов работ, стоимости материалов и необоснованное применение повышающих коэффициентов, в результате чего сметная стоимость ремонта дорожного покрытия Московского проспекта завышена на 24,9 млн. руб.
Аналогичное завышение цен на материалы и необоснованно примененные коэффициенты привели к увеличению стоимости принятых по актам работ на 8,8 млн. руб. Такие же нарушения допущены при приемке работ по ремонту дорожного покрытия ул. 20 лет Октября, в результате стоимость принятых работ завышена на 10,5 млн. руб. При составлении сметной документации по нанесению дорожной разметки по Московскому проспекту и ул. 20 лет Октября учтены цены материалов, превышающие рыночные более чем в 4 раза, в результате стоимость принятых по актам работ завышена на 2,3 млн. руб.
Анализ проектно-сметной документации на реконструкцию набережной им. Массалитинова показал завышение стоимости материалов по отношению к рыночным и необоснованное применение повышающих коэффициентов стесненности. В результате сметная стоимость реконструкции и начальная цена контракта по указанным работам завышена на 17,9 млн. руб. В то же время выполнение работ по реконструкции поставлено под угрозу вследствие неоправданно низкой цены контракта по техническому надзору – 30 копеек.
Проверка МУ «ГорДЕЗ ЖКХ» показала, что отсутствие контроля, а также анализа начальных цен и исполнения контрактов привело к завышению стоимости работ (услуг) на общую сумму 8,7 млн. руб., в том числе: по установке узлов учета тепловой энергии - на 4,4 млн. руб.; по установке пожарной сигнализации в общежитиях - на 0,9 млн. руб.; по изготовлению и установке информационных знаков с названиями улиц – на 3,4 млн. руб. Текущий мониторинг размещения муниципального заказа, проводимый КСП, показал, что аналогичные нарушения продолжают иметь место. Также до настоящего времени не исполнено представление КСП в части приведения процедуры формирования, размещения и использования муниципального заказа на аварийные работы в соответствии с требованиями ФЗ от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
Проверки учреждений здравоохранения также выявили факты невыполнения функций муниципального заказчика по вопросу изучения рынка товаров (работ, услуг) в целях экономического обоснования начальных цен контрактов.
Это - завышение цен на приобретение лекарственных средств, медикаментов, медицинского и спортивного оборудования, что противоречит ст. 34 Бюджетного кодекса в части необходимости достижения заданных результатов участниками бюджетного процесса с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
В ходе контрольных мероприятий систематически выявляются нарушения Федерального закона № 94-ФЗ в части несоблюдения принципа изменения стоимости контракта пропорционально объему работ. Контракты заключались на условиях, противоречащих аукционной документации, при исполнении контрактов изменялся их предмет и включались не предусмотренные изначально виды работ. Это нарушение имело место при размещении заказа на текущее содержание площадей Победы и Советской, реконструкцию парка им. Дурова, ремонт учреждений социальной сферы.
Продолжается практика заключения контрактов с организациями, обладающими признаками фирм-однодневок. Только за первое полугодие 2010 года с ними заключены муниципальные контракты на общую сумму 39,4 млн. руб.
Проверками выявляются и факты приемки и оплаты фактически невыполненных работ (не поставленного оборудования и т.д.), чем наносится прямой ущерб бюджету. По результатам проверок КСП принимаются меры к возмещению ущерба. Так, в полном объеме подрядчиками выполнены работы по капитальному ремонту путепровода по ул. Богдана Хмельницкого, по мощению тротуарной плиткой парка «Орленок»; в учреждениях соцсферы выполнены дополнительные работы.
В ходе исполнения функций муниципального заказчика МУ «Рай ДЕЗ ЖКХ» районов необоснованно перечислено подрядным организациям 3,4 млн. руб. в результате завышения фактических объемов выполненных работ и стоимости используемых материалов, из них денежные средства в сумме 0,5 млн. руб. в добровольном порядке возмещены подрядными организациями в доход бюджета городского округа. На сумму 2,7 млн. руб. документы направлены в судебные инстанции.
Практически со всеми вышеперечисленными нарушениями КСП столкнулась в ходе проверки использования средств бюджета городского округа на выполнение работ по капитальному ремонту МДОУ «Детский сад № 149». При анализе фактически выполненных работ установлено, что их стоимость, указанная в актах, подписанных заказчиком и подрядчиком, завышена на 4,7 млн. руб., в том числе: не выполнены работы на сумму 0,6 млн. руб., не применен понижающий коэффициент, предусмотренный условиями контракта – 3,3 млн. руб.
В нарушение ФЗ № 94 при заключении и исполнении контракта изменен предмет муниципального заказа, а при выполнении дополнительного объема работ не соблюден принцип изменения стоимости контракта пропорционально объему работ. Для исполнения муниципального контракта подрядчиком, которым выступило МКП «Производственная база ЖКХ», были привлечены субподрядные организации, не задекларированные в аукционной заявке МКП и 83% работ производилось ими на условиях, не соответствующих заключенному контракту и экономически не выгодных для муниципального предприятия.
При размещении заказа подготовительная работа по определению необходимости и детализации перечня работ надлежащим образом не проводилась. Несмотря на то, что подрядчиком выступила муниципальная профессиональная строительная организация, ею не было обращено внимание заказчика на очевидные недостатки проектно-сметной документации на стадии до проведения аукциона.
Проведенное ГОУ ВПО Воронежский государственный архитектурно-строительный университет обследование строительных конструкций здания детского сада показало, что стальные балки перекрытий над техническим этажом здания детского сада имеют значительные коррозионные повреждения и находятся в ограниченно работоспособном состоянии со сроком проведения усиления 1 год, а также не обеспечена их огнестойкость. По предписанию КСП балки перекрытий отремонтированы.
Однако предписание в части приведения актов КС-2 в соответствие с фактически выполненными объемами работ с учетом условий, предусмотренных муниципальным контрактом, завершения в полном объеме работ, предусмотренных контрактом и сметной документацией, не исполнено в связи с принятием Арбитражным судом Воронежской области решения о погашении задолженности перед МКП «Производственная база ЖКХ» в полном объеме. При этом несоответствия актов выполненных работ фактическим объемам судом не учтены. Встречный иск администрацией городского округа не подан.
Этот пример иллюстрирует еще и несостоятельность практики возложения функций муниципальных заказчиков и ответственности за проведение капитальных ремонтов на руководителей учреждений соцсферы (главных врачей, заведующих детскими садами, директоров школ), не имеющих профильного образования и специальных знаний.
В социальной сфере должным образом не налажена работа по составлению локальных смет на ремонтные работы. В отсутствие предусмотренных на эти цели бюджетных средств сметы традиционно составляются потенциальными подрядчиками или анонимными лицами, не несущими никакой ответственности. В связи с этим назрела необходимость определения органа, наделенного функциями единого заказчика по капитальному ремонту муниципальных учреждений. По результатам проверки КСП такая рекомендация дана администрации городского округа соответствующим решением Воронежской городской Думы.
Традиционно не остались без внимания КСП и другие проблемные вопросы социальной сферы. В отчетном периоде проведены проверки департамента (управления) здравоохранения и отдельных лечебных учреждений городского округа город Воронеж по вопросу эффективности распределения бюджетных средств по учреждениям здравоохранения.
Наряду с выявленными нарушениями при размещении муниципальных заказов и использовании муниципальной собственности был затронут ряд специфических для отрасли вопросов.
В частности, обозначена необходимость иных подходов при определении потребности в финансовых ресурсах на оснащение учреждений медицинским оборудованием и проведение капитальных ремонтов. В отсутствие анализа материально-технической базы учреждений, стандартов оснащения медицинским оборудованием, единых правил по обеспечению сохранности зданий и сооружений путем надлежащего ухода за ними и проведения ремонтных работ, обоснованное и объективное планирование бюджетных средств на эти цели невозможно.
Также была поднята тема необходимости пересмотра тарифов ОМС на медицинские услуги, поскольку действующие на момент проверки явно недостаточны и не покрывают даже минимальные затраты учреждений.
В результате для выплаты заработной платы учреждениями здравоохранения используются средства ОМС в объёме, превышающем нормативы, рекомендованные Тарифным соглашением, что приводит к дефициту средств, необходимых для приобретения медикаментов и продуктов питания. Проверки показали, что стоимость питания в отдельных лечебных учреждениях составляет 73% стоимости минимальной потребительской корзины. Несбалансированность питания по набору продуктов, несомненно, ведет к нарушению лечебного процесса.
По результатам рассмотрения информации КСП депутатами рекомендовано администрации городского округа обратиться в департамент здравоохранения Воронежской области по вопросу пересмотра тарифов.
Контрольно-счетной палатой в отчетном периоде проведены проверки финансово-хозяйственной деятельности ряда муниципальных предприятий. КСП пришла к выводу, что до настоящего времени эффективная система реализации полномочий собственника муниципальных предприятий не функционирует. В 2010 году сделаны первые шаги – создано подразделение, наделенное полномочиями по работе с муниципальными предприятиями и автономными учреждениями.
Но оценка эффективности его деятельности – предмет будущих проверок. В настоящее время муниципальный сектор экономики нуждается в серьезных преобразованиях. В первую очередь, необходимо провести инвентаризацию действующих предприятий и учреждений на предмет соответствия осуществляемой ими деятельности целям создания и практического значения для городского округа.
Проверка МУП «Донской водозабор» показала, что деятельность, осуществляемая Предприятием по сдаче в аренду муниципальных объектов, не отвечает целям его создания и не имеет практического значения для городского округа.
Выявленные в ходе проверок нарушения являются следствием отсутствия контроля со стороны собственника за использованием муниципального имущества, утвержденных показателей экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности предприятий и не соблюдения положений Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
До настоящего времени в городском округе отсутствует нормативно-правовая база, определяющая порядок составления, утверждения показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий.
Не разработан и не утвержден порядок распределения доходов казенных предприятий, что приводит к их использованию без участия собственника. В результате бюджет городского округа не пополняется поступлениями от использования муниципального имущества, находящегося в оперативном управлении МКП.
Отсутствие надлежащего контроля за сдачей в аренду муниципального имущества привело к потерям доходов: в результате сдачи МУП «Донской водозабор» в аренду помещений без заключения договоров аренды, а МКП «Производственная база ЖКХ» – с нарушением установленного порядка.
Неэффективное хозяйствование предприятий, отсутствие контроля за их деятельностью привело к потере бюджета в виде не поступивших отчислений части прибыли за пользование муниципальным имуществом в сумме свыше 50 млн. руб., из них 25 млн. руб. – МУП «Донской водозабор», 22 млн. руб. – МУП «Воронежтеплосеть», 4,7 млн. руб. – МУП «МИВЦ».
На момент проверки МКП «Производственная база ЖКХ» имело признаки несостоятельности: по результатам его финансово-хозяйственной деятельности сложился убыток в сумме 8,6 млн. руб., кредиторская задолженность – 31,5 млн. руб. при стоимости имущества – 16,9 млн. руб.
Основными причинами кризисного состояния предприятия стало привлечение для выполнения работ субподрядных организаций при наличии свободных производственных мощностей, экономически необоснованное снижение цены муниципальных контрактов при участии в торгах (до 40% от начальной цены контракта), а также нарушение порядка и правил взаиморасчетов по заключенным договорам (контрактам) на выполнение ремонтных и строительно-монтажных работ.
Несоблюдение положений гл. 21, а также гл. 27-29 ч. 1 Гражданского кодекса РФ привело к необоснованному авансированию подрядных организаций, выполнению работ, оказанию услуг в отсутствие их оплаты, несвоевременным расчетам по заключенным договорам, и, как следствие, увеличению дебиторской и кредиторской задолженности. Усугубило финансовое состояние предприятия и изменение МУ «ГорДЕЗ ЖКХ» объема работ по контракту на выполнение работ по ремонту фасадов. В результате у предприятия возникла кредиторская задолженность перед субподрядчиками в сумме 11,9 млн. руб. (стоимость непринятых МУ «ГорДЕЗ ЖКХ» работ), взыскание которой в судебном порядке повлекло дополнительные издержки предприятия в сумме 0,5 млн. руб.
Несмотря на потенциальную угрозу утраты муниципального имущества и наступления субсидиарной ответственности муниципального образования, сведений о мерах, предпринятых МУ «ГорДЕЗ ЖКХ» и администрацией по урегулированию задолженности предприятия, не представлено. МУП «МИВЦ» в нарушение Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях» МКП «Производственная база ЖКХ» предоставлен заём в размере 11,9 млн. руб. сроком на 6 месяцев. При предоставлении займа анализ финансового состояния заемщика не проводился, и в результате в установленный договором срок денежные средства не возвращены.
Следует отметить, что в ходе проверок МУП «МИВЦ» и МКП «ПБ ЖКХ», проводимых КСП одновременно, установлено несоответствие предоставленных предприятиями аналогичных документов. По результатам проверки приняты меры к урегулированию платежей между предприятиями, заключено мировое соглашение.
В ходе устранения недостатков и нарушений, выявленных Контрольно-счетной палатой, предприятием проведена претензионно-исковая работа по взысканию с подрядных организаций необоснованно перечисленных денежных средств и погашению дебиторской задолженности: вынесено судебных решений о взыскании в пользу МКП «ПБ ЖКХ» 15,7 млн. руб., из них 10,3 млн. руб. погашено по исполнительным документам, также приняты меры по снижению текущей кредиторской задолженности на сумму 2,6 млн. руб.
КСП неоднократно указывалось на необходимость пересмотра размера комиссионного вознаграждения МУП «МИВЦ» за предоставление услуг по автоматизированному учету, зависящего от стоимости жилищно-коммунальных услуг. Рост доходов предприятия только за 2009 год составил более 80%.
По представлению КСП в 2010 году тарифы на услуги предприятия администрацией города пересмотрены и поставлены в зависимость от количества обработанных единых платежных документов. В то же время МУП «МИВЦ» не приняты меры к устранению ряда нарушений: не перечислена в бюджет городского округа задолженность по отчислению части прибыли за пользование муниципальным имуществом в сумме 4,7 млн. руб., не восстановлены средства поставщиков на транзитном счете в общей сумме 15,6 млн. руб., не представлены акты приема-передачи по 48 домам, предусмотренные Положением о порядке передачи многоквартирного дома при смене способа управления, утвержденным постановлением главы городского округа от 14.07.2006 № 1469, и ряд других.
Проверкой МУП «Воронежтеплосеть», проведенной КСП в 2006 году, установлено, что без согласия городской Думы МУП «Воронежтеплосеть» по договору возмездного оказания услуг по эксплуатации и техническому обслуживанию оборудования, коммуникации, зданий и сооружений предоставило ООО «Новогор» имущество на сумму 664,9 млн. руб. Вследствие отсутствия административного, оперативного, финансового контроля администрации за деятельностью данного предприятия все трудовые, финансовые, материальные ресурсы МУП «Воронежтеплосеть» работали на получение максимального дохода ООО «Новогор», что привело к выполнению уставной деятельности МУП «Воронежтеплосеть» лишь частично.
Проверка предприятия, проведенная КСП в 2010 году, показала, что в результате преднамеренного искажения бухгалтерского учета путем необоснованного списания задолженности, отражения необоснованных расходов, не отражения муниципального имущества, не учтена задолженность ООО «Новогор» перед МКП «Воронежтеплосеть» на сумму 104 млн. руб. Кроме того, без актов сверок, подтверждающих фактическое наличие имеющейся задолженности, за период с 2008 по 2009 год МКП «Воронежтеплосеть» проведены зачеты взаимных требований с ООО «Новогор» на общую сумму 79,5 млн. руб.
В бухгалтерских регистрах МКП «Воронежтеплосеть» отражена кредиторская задолженность в сумме 1 300 млн. руб., в составе которой 970 млн. руб. задолженность перед МУП «Водоканал Воронежа», образовавшаяся с 2002 года. Для ее погашения МКП «Воронежтеплосеть» в соответствии с решением городской Думы заключен кредитный договор на сумму 1 100 млн. руб., из которых 887 млн. руб. направлены на погашение задолженности перед МУП «Водоканал Воронежа». Проценты за пользование кредитом, составляющие 8,75% годовых, или 140 млн. руб., будут погашены за счет средств бюджета городского округа.
В составе оплаченной задолженности содержится задолженность ООО «Новогор» перед МКП «Воронежтеплосеть» в размере 155,3 млн. руб., которая погашена за счет средств полученного кредита, а проценты по нему в сумме 20,4 млн. руб. возместятся за счет средств городского бюджета, что приведет к потерям средств как МКП «Воронежтеплосеть», так и бюджета городского округа.
Следует отметить, что в отсутствие документов, подтверждающих фактическое выполнение ремонтных работ основного фонда, в тариф на передачу тепловой энергии необоснованно включены расходы ООО «Новогор» в сумме 103,9 млн. руб.
Для осуществления юридических и иных действий между МКП «Воронежтеплосеть» и ООО «Орион» заключен агентский договор, вознаграждение по которому составило 12,6 млн. руб. и включено в себестоимость услуг. Эти затраты, а также средства амортизационных отчислений в сумме 107 млн. руб., использованные МКП «Воронежтеплосеть» не по целевому назначению, необоснованно увеличили стоимость теплоэнергии в проверяемом периоде и легли дополнительной нагрузкой на потребителей.
Информационная и иная деятельность
В отчетном периоде в целях реализации принципа гласности в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Контрольно-счетной палатой городского округа город Воронеж продолжалась работа по обеспечению публичности представления информации.
Основным источником информации о деятельности КСП и ее результатах традиционно является интернет-сайт (www.ksp36.ru), а также в разделе на сайте «Счетные палаты России» (www.ach-fci.ru). По решению жюри «Всероссийского конкурса интернет-сайтов «Прозрачный муниципалитет. Контрольные органы в Интернете», учрежденного Институтом муниципального управления, электронным журналом «Энциклопедия местного управления» и газетой «Местное самоуправление», сайт Контрольно-счетной палаты занял второе место и награжден дипломом.
О растущем интересе к деятельности КСП свидетельствует постоянный рост посетителей сайта: за последние три года количество обращений к материалам ежегодно удваивается, за 2010 год сайт посетило свыше 38 тыс. человек. В 2011 году запланирована модернизация сайта. Он станет более емким, динамичным, будут включены новые разделы и вкладки. Также станет возможным интерактивное общение с посетителями сайта и обмен информацией.
Результаты проверок КСП, касающиеся наиболее острых для города проблем, активно освещались в электронных и печатных СМИ города. К 5-летию со дня образования КСП выпущен первый номер Информационного бюллетеня Контрольно-счетной палаты, в котором опубликованы наиболее интересные и актуальные, по нашему мнению, материалы.
В перспективных планах КСП также подключение к государственной информационно-аналитической системе контрольно-счетных органов (ГИАС КСО), что позволит повысить эффективность работы палаты, наладить оперативное информационное взаимодействие с другими контрольно-счетными органами.
В отчетном периоде продолжалось взаимодействие КСП со Счетной палатой Российской Федерации, Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации, контрольно-счетными органами других регионов. Ознакомление с организацией финансового контроля в Волгограде, системой взаимодействия органов местного самоуправления позволило извлечь ценный практический опыт. В адрес главы городского округа была направлена соответствующая служебная записка с конкретными предложениями по совершенствованию муниципального финансового контроля в городском округе.
В целях совершенствования методического обеспечения деятельности Палаты в течение 2010 года Контрольно-счетной палатой разработаны 4 методические рекомендации: по проведению экспертизы проекта бюджета, внешней проверки отчета об исполнении бюджета, проверки полноты и своевременности поступления доходов от использования муниципальной собственности, а также в целях оперативности получения и использования информации в ходе контрольных мероприятий - методика работы с унифицированными формами электронных программ по ведению бухгалтерского учета. В настоящее время методическая база КСП насчитывает 10 рекомендаций, составленных на основе практического опыта и с учетом анализа методик других контрольно-счетных органов.
В отчетном году продолжалась целенаправленная работа по повышению квалификации сотрудников КСП. Более половины сотрудников повысили уровень профессиональных знаний, в том числе - в сфере ценообразования и сметного дела в строительстве. Это дает возможность анализировать обоснованность планирования бюджетных ассигнований на капитальное строительство и ремонт, реалистичность начальных цен соответствующих муниципальных контрактов, определять эффективность бюджетных расходов на строительство и ремонт.
Ожидаемый экономический эффект от внедрения полученных навыков в практику работы на несколько порядков превысит затраты на обучение. Уже есть реальные результаты, в том числе в виде возмещения средств в бюджет городского округа, дополнительно выполненных работ.
Особое внимание КСП уделяет работе с обращениями граждан и юридических лиц. За 2010 год поступило 123 письменных и устных обращений. Большая их часть связана с качеством проведения капитального ремонта жилых помещений в многоквартирных домах и оказания управляющими организациями жилищно-коммунальных услуг гражданам. Отдельные факты, отмеченные заявителями, были учтены Палатой при подготовке и проведении контрольных мероприятий.
С 2007 года КСП входит в состав Союза муниципальных контрольно-счетных органов, принимает активное участие в его деятельности. По результатам работы за 2009 год Контрольно-счетная палата отмечена Союзом МКСО в числе лучших и награждена почетной грамотой. Председатель КСП городского округа город Воронеж - член Президиума Союза МКСО, председатель комиссии по этике, а с декабря - и.о. ответственного секретаря Союза.
В отчетном периоде принимала участие в работе научно-практических конференций Союза МКСО, посвященных роли контрольно-счетных органов в социально-экономических процессах, проблемам повышения эффективности внешнего финансового контроля в условиях бюджетной реформы.
КСП городского округа город Воронеж в рамках поручений и мероприятий, проводимых Союзом МКСО, проводится работа по формированию единой методической базы муниципальных контрольно-счетных органов, анализу эффективности деятельности МКСО в разрезе Федеральных округов. Понимая роль и значимость объединения МКСО, зная проблематику вопросов практической деятельности органов финансового контроля, КСП направила предложения о необходимости формирования единого организационно-методического обеспечения МКСО, совершенствования анализа эффективности результатов их деятельности, а также о подготовке к вступлению в силу ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Заключение
В декабре 2010 года Контрольно-счетная палата городского округа отметила пятилетие со дня своего создания. Подведены итоги первой «пятилетки»: проведено 351 контрольно-ревизионное мероприятие, объектами которых стали муниципальные предприятия (53) и учреждения (166), структурные подразделения администрации (99) и прочие хозяйствующие субъекты.
Общий объем выявленных нарушений и недостатков составил 9,5 млрд. руб. По итогам проверок в адрес проверяемых организаций и администрации городского округа направлено 172 представления и 20 предписаний о необходимости принятия мер к устранению нарушений действующего законодательства.
Основная часть представлений и предписаний снята с контроля, поскольку по ним приняты меры исчерпывающего характера. Реальный экономический эффект от проверок КСП (в виде возмещений, дополнительно выполненных работ) по самым скромным подсчетам составил более 180 млн. руб. (диаграмма). За 5 лет подготовлено 180 экспертных заключений на проекты решений, вносимых на рассмотрение городской Думы, большинство из которых учтены при принятии решений представительного органа. При этом разработка ряда нормативно-правовых актов осуществлена по инициативе КСП.
За эти годы произошло формирование организационно-правовых основ деятельности КСП, внутренних регламентов. Сформирована мощная информационно-правовая база, включающая нормативно-правовые акты городской Думы и администрации, материалы контрольных мероприятий, позволяющая оперативно и качественно использовать ее при подготовке и проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
В соответствии с требованиями, предъявляемыми к осуществлению внешнего финансового муниципального контроля, Бюджетного кодекса РФ, Контрольно-счетная палата считает главным в своей работе:
- максимальное внедрение в практику проведение аудита эффективности бюджетных расходов. Основной целью контрольных и экспертных мероприятий КСП должно стать определение эффективности (продуктивности, результативности, экономности) расходования каждого бюджетного рубля, а также эффективности деятельности по привлечению доходов в муниципальный бюджет;
- проведение проверок главных распорядителей и администраторов бюджета в рамках внешнего аудита отчета об исполнении бюджета городского округа;
- проведение экспертиз проектов правовых актов на предмет коррупциогенности содержащихся в них положений, в том числе: наличия коллизии правовых норм, бланкетных норм, широких дискреционных положений, а также выявление пробелов в правовом регулировании;
-усиление контроля за полнотой и своевременностью принятия мер к устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе контрольных мероприятий;
-повышение эффективности проверок и минимизация затрат на их проведение;
-совместная работа с Воронежской городской Думой, администрацией городского округа, правоохранительными органами с целью усиления финансовой дисциплины и эффективности использования средств местного бюджета и муниципальной собственности.
В этой связи считаем необходимым администрации городского округа обратить внимание на следующие направления деятельности:
• Эффективность, результативность, экономность расходования бюджетных средств; направленность на достижение конечной четко заданной и измеримой цели.
• Реализацию полномочий собственника, предусмотренных Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
• Реализацию полномочий в сфере дорожного хозяйства и благоустройства;
• Взаимодействие подразделений администрации по повышению наполняемости доходной части бюджета.
Контрольно-счетная палата предлагает:
- внедрить оценку деятельности администраторов доходов бюджета по достигнутым результатам с целью наиболее эффективного и качественного управления муниципальной собственностью, достижения полноты и своевременности поступления денежных средств;
- применять практику ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности;
- в заданиях муниципальным учреждениям и казенным предприятиям главным распорядителям бюджетных средств установить критерии (индикаторы) качества оказываемых услуг. Реализовать механизм учета не только финансовых затрат, но и результатов предоставления субсидий, льгот, достижения социально-экономических или контрольных индикаторов;
- проводить системный анализ исполнения бюджета городского округа ежеквартально; - регламентировать процедуру формирования заказа, с закреплением ответственных должностных лиц, в части: обязательности составления проектно-сметной документации на ремонтные работы; проверки обоснованности потребности, правильности выбора объектов и способов ремонта, привлечения независимого технического надзора, приемки объемов работ и проверки цен на применяемые материалы и оборудование; использования рыночных цен на материалы и оборудование при формировании начальных цен контрактов.
С декабря 2010 года информация о результатах контрольных мероприятий КСП, а также планы мероприятий по устранению нарушений рассматриваются на совместной Думской комиссии, в состав которой входят представители профильной комиссии, а также бюджетной и по вопросам муниципальной собственности. Подобный подход к рассмотрению результатов проверок и принятия мер по устранению нарушений закреплен недавними изменениями, внесенными в регламент городской Думы. Регламентация взаимодействия городской Думы и КСП, несомненно, – шаг к усилению финансового контроля.
Получено принципиальное согласие всех заинтересованных структур к следующему важному шагу – созданию единого правового поля городского округа в сфере муниципального финансового контроля. В настоящее время подготовлен проект Положения о финансовом контроле в городском округе, координирующего деятельность всех муниципальных органов финансового контроля. Это позволит исключить дублирование, обеспечить планомерность, системность и повысить эффективность работы контрольных органов.
Большие надежды связаны с вступлением в силу с 1 октября 2011 года Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Законом определены принципы деятельности контрольно-счетных органов, их статус, существенно расширены их основные полномочия. В частности, должностные лица контрольно-счетных органов будут вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися их финансово-хозяйственной деятельности (в том числе в электронной форме), с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую тайну, а также требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений.
За последние 2-3 года наш город заметно преобразился: завиднелись парки и скверы, появились клумбы, современные детские площадки, улицы стали заметно чище, фасады и тротуары – безопаснее. В преддверии празднования 425-летия со дня основания наш город ожидают еще более ощутимые преобразования.
Реализация Федерального закона, принятие Положения о финансовом контроле в городском округе, совместная работа Контрольно-счетной палаты, городской Думы, администрации городского округа, правоохранительных органов создают реальные предпосылки к развитию института независимого внешнего финансового контроля, формированию единой системы предупреждения и оперативного устранения выявленных нарушений и недостатков и в конечном итоге - повышению эффективности контроля за использованием финансово-бюджетных средств в городском округе и успешной реализации городских планов и проектов.
Председатель Контрольно-счетной палаты
городского округа город Воронеж
Л.М. Дорохина
