Воронеж. 26.10.2016. ABIREG.RU – Аналитика – Возможный отказ от прямых выборов мэра Воронежа вписывается в общероссийский тренд, исключая возможность избирателей непосредственно влиять на городскую исполнительную власть. С отменой выборов монопольными игроками на поле городской политики станут областные власти и влиятельные группы интересов, представленные избранными от «Единой России» депутатами городской Думы.
Комиссия по вопросам местного самоуправления гордумы Воронежа решила творчески подойти к усовершенствованию этого института, отменив всенародные выборы мэра и заменив их избранием градоначальника городскими депутатами после проведения конкурсных процедур. Сложно сказать, в какой мере эта инициатива санкционирована областными властями, но, учитывая, что ее авторы принадлежат к «Единой России», вероятность этого довольно высока. После того как в соответствии с изменениями 2014 года в Федеральный закон №131 о местном самоуправлении право определять модели управления в муниципалитетах отошло к структурам субъектов РФ, воронежская областная власть пошла по самому демократичному пути – оставила формально эту возможность за муниципалитетами. Что, разумеется, не исключает неформальных рекомендаций, да и депутаты от «партии власти» хорошо чувствуют политическую конъюнктуру: тенденция к «вертикализации» всей системы публичной власти в стране продолжается и углубляется – так зачем стоять в стороне?
Воронеж пока остается «последним бастионом» – единственным областным центром Черноземья, сохранившим прямые выборы «сильного мэра» ( то есть ситуацию, когда должности главы города и главы администрации совмещаются; законодательство предусматривает и другие варианты). Это в какой-то мере выглядит органично: Воронежская область – крупнейшая в Черноземье, ее областной центр – город-миллионник; управление таким мегаполисом требует высокого уровня публичной легитимности исполнительной власти, которую могут дать только прямые выборы главы администрации. Конечно, модель «сильного мэра», избираемого населением, содержит в себе потенциальные риски, многие их которых воронежцы в прошлом ощутили на себе. Всенародно избранный мэр областного центра, чувствуя высокий уровень легитимности, почти автоматически становится серьезным политическим игроком в регионе, что немедленно сказывается на его отношениях с губернатором и областной властью. Вместо попыток выстроить «конструктивные отношения на основе права» начинаются ресурсные и политические конфликты. Воронеж это пережил при мэре Борисе Скрынникове в 2004-2008 годах, Курск – при Сергее Мальцеве (1999-2003), Орел – при Викторе Сафьянове (2010-2012). От прояснения вопроса «кто в доме хозяин» между мэрами областных центров и губернаторами страдало население городов и муниципальное хозяйство, поэтому уже в начале эпохи «властной вертикали» в Белгородской и Тамбовской областях быстро перешли к модели управления областными центрами с сити-менеджерами (это когда глава города избирается из состава депутатов и возглавляет представительный орган, а глава администрации назначается депутатами после проведения конкурсного отбора претендентов). В качестве последних, как и следовало ожидать, повсеместно выступали креатуры губернаторов, причем в Черноземье прижилась практика массового похода в сити-менеджеры заместителей руководителей регионов – так возникло понятие «заместитель губернатора по областному центру». Максим Косенков из Тамбова, Николай Овчаров из Курска, Сергей Боженов из Белгорода либо побывали в этой роли, либо трудятся в качестве «вице-губернатора по столице региона» и поныне. Долгое время высмеивавший модель с сити-менеджером липецкий губернатор Олег Королев (1-е место в Рейтинге влиятельности Липецкой области в 2016 году) также не устоял перед искушением «достроить вертикаль» и перевел на эту конструкцию муниципалитеты региона после 2014 года. Тем более что страдания муниципальных властей от наличия «двуглавости» в их конструкции с сити-менеджером были услышаны в Кремле: с 2015 года в перечне моделей управления, что может установить регион для муниципалитетов, появился вариант «сильного главы» (совмещающего должности главы муниципалитета и администрации), но избираемого депутатами из состава кандидатов, отобранных по итогам конкурса. Тот факт, что статус высшего должностного лица приобретается человеком, не проходящим никакой предварительной выборной процедуры (для наемного сити-менеджера это нормально, но здесь речь идет и о главе муниципалитета), законодателей не смутило. На новую модель, возвращающую единого «хозяина муниципалитета», быстро перешли Тамбов, Курск и Липецк (где появился очередной для Черноземья «замгубернатора по областному центру» Сергей Иванов).
Воронеж во всей этой компании стоял особняком, сохраняя избираемого населением мэра, но «встраивания в вертикаль», разумеется, не избежал. Ресурсный и политический контроль над областной столицей – важная задача любого губернатора, и Алексей Гордеев (1-е место в Рейтинге влиятельности Воронежской области в 2016 году) не стал исключением. Сначала он взялся за распутывание «коррупционных клубков» в мэрии, потом создал комиссию по оценке профессионализма ее сотрудников. Финальным аккордом взятия ситуации под контроль прозвучала отставка мэра Сергея Колиуха и делегирование на город «зама по областному центру» Александра Гусева (4-е место в Рейтинге влиятельности Воронежской области в 2016 году). Но в отличие от своих черноземных собратьев Александр Гусев прошел через горнило прямых выборов (пусть и с низкой явкой) и не довольствуется скромной ролью сити-менеджера.
Что же теперь случилось? Почему вдруг от всенародных выборов воронежского градоначальника предложено отказаться? Главная причина кроется в общей логике эволюции российской политической системы, которая, разумеется, не обходит стороной воронежский регион. Вопреки декларируемым громким принципам, вроде КОЛа (конкурентность – открытость – легитимность), фактор легитимности становится все менее значимым в российской «реальной политике». Потому что самая «твердая» легитимность рождается на выборах, а проводить их с предсказуемым результатом становится накладней и накладней: рисков, что избиратель в условиях кризиса и усталости от несменяемой власти «взбрыкнет», все больше. Поэтому приходится выдумывать все более изощренные институциональные (вроде единого дня голосования в начале сентября) и политтехнологические («высушивание» явки, раскол оппозиционного электората, мобилизация лояльного избирателя) ходы, притом что результат все равно заранее известен (иного не может быть в этой системе). В этом смысле при поразительном цинизме прозвучавших от городских воронежских депутатов-«единороссов» аргументов об отмене прямого голосования (в реально конкурентной системе подобные слова стоили бы им мандатов и политической карьеры), они по-своему правы: стоит ли напрягаться, тратить деньги на проведение выборов, политтехнологии, агитацию и прочее и прочее, чтобы 15-20% пришедших (точнее – мобилизованных в своем большинстве) избирателей отдали голоса за очередную губернаторскую креатуру, которую гораздо легче провести голосами трех с лишним десятков городских депутатов? Стоит ли огород городить? Лучше поступить ПРОЩЕ, поменяв модель управления и вообще исключив избирателей из процесса формирования городской исполнительной власти.
Эта логика упрощения по-своему функциональна в нынешней политической системе, где все громче звучат мобилизационные ноты. К тому же Кремль пока все еще считает губернаторскую публичную легитимацию через выборы (пусть и в формате последних как процедур одобрения своих креатур) важной, а для уровня местного самоуправления – даже крупных городов – этот принцип для него не имеет существенного значения. Здесь ситуация отдана на откуп региональным властям. Что до легитимности, то с ней пока всерьез считаться не принято: вот, скажем, липецкий горсовет на последних выборах избрала пятая часть избирателей, те избрали главу города – и что? Люди работают, не сомневаясь в своей легитимности. Напомню: мы только что сформировали в сентябре федеральный парламент, избранный меньшинством населения. Реальную легитимность нынешние политические игроки черпают не из настроений избирателей, а в воле «вертикали» и в своей причастности к ней.
Другое дело, что углубляющийся разрыв между легитимностью реальной и «вертикальной» станет в перспективе серьезной проблемой для всей политико-управленческой системы. Но кто у нас заглядывает в перспективу? Кроме того, прямые выборы глав муниципалитетов при всех недостатках – важный канал поддержания обратной связи и непосредственной подотчетности исполнительной власти перед населением. Он с отменой прямых выборов мэров обрубается. Городская политика начинает монопольно формироваться региональной властью и ключевыми группами интересов, которые реально и представляют депутаты, к этим же игрокам обращена в данной конструкции подотчетность власти исполнительной. Говорить об эффективном представительстве интересов горожан, репрезентативной артикуляции городских проблем в такой системе не приходится. Однако эффекты консолидации и простота коммуникации между ключевым игроками позволяют решать многие городские проблемы, правда, в основном, в пользу «крупняка» местной экономики и политики.
У затеянной возможной смены схемы управления Воронежем, помимо концептуального, может быть и еще одно – ситуативное – объяснение. Если на фоне недавних послевыборных скандалов и в условиях непрекращающегося экономического кризиса Алексей Гордеев задумал ради компенсации очевидных имиджевых потерь перетряхнуть областную власть и вернуть туда своего «зама по областному центру», на город быстро без «лишних» (то есть долгих и затратных) выборных процедур будет назначен очередной губернаторский выдвиженец. Логика упрощения системы в очередной раз сработает в пользу «вертикали».
