Курск. 08.05.2020. ABIREG.RU – Мнения – Партнер юридической фирмы «Кирьяк и партнеры» Семен Кирьяк оценил перспективность административных исков к губернатору Курской области Роману Старовойту об оспаривании его мартовского распоряжения в связи с угрозой распространения коронавируса и порассуждал, почему истцы потерпят как юридическое, так и политическое поражение.
В местных средствах массовой информации и сетевых сообществах активно обсуждается подача несколькими жителями Курска административных исковых заявлений об оспаривании распоряжения губернатора Курской области от 10 марта 2020 года № 60-рг «О введении режима повышенной готовности» в связи с угрозой распространения в Курской области новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».
Говорить о перспективах этого административного искового заявления не приходится. Обращение в Курский областной суд заведомо обречено на провал как с точки зрения строго юридической, так и с политической. В нынешних условиях сложно помыслить ситуацию, при которой суд субъекта может признать аналогичный нормативный акт недействующим полностью или в части.
К сожалению, нынешние административные истцы, скорее всего, не очень четко сформулировали свои цели обращения в суд. Сама по себе проверка соблюдения порядка принятия нормативного акта, полномочий органа, принявшего нормативный акт в отрыве от содержания нормативного акта, не имеет никакого практического смысла. В случае если бы такое нарушение имело место, нормативный акт был бы отменен до принятия административного искового заявления к производству и принят аналогичный нормативный акт в установленном порядке. Какие цели были бы достигнуты в таком случае? Скорее всего, никакие, потому что содержание осталось бы прежним.
В правовой позиции административного ответчика содержится следующая мысль – право на жизнь имеет приоритетную защиту по отношению к иным правам в нынешней ситуации. Стороны в своих позициях ссылаются на нормы Конституции. Однако нормативные акты на соответствие Конституции проверяются Конституционным судом. Курский областной суд может проверить нормативный акт только на соответствие нормативным актам, обладающим большей юридической силой – федеральным законам. Спора о содержании конституционных прав и приоритетах не будет, сейчас это всё повод для широкой общественной дискуссии, но не основание для разъяснения смыслов со стороны Курского областного суда. Предполагаю, что суд в мотивировочной части решения ограничится констатацией соответствия порядка принятия нормативного акта, наличия у губернатора Курской области полномочий на принятие такого нормативного акта, соответствия упомянутой выше ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
Кодекс административного судопроизводства возлагает на суд обязанность проверить нормативный акт на соответствие законодательству полностью, не ограничиваясь доводами административного искового заявления. Однако на практике суды редко выходят именно по своей инициативе за пределы доводов административного искового заявления и заключения прокурора. Поэтому обширного анализа ждать не приходится.
Давайте всё же разберем, почему в удовлетворении административного искового заявления будет отказано, и обратим внимание на другие вопросы, которые являются значимыми и могут в перспективе иметь далекоидущие последствия.
1. Полномочия губернатора Курской области
Административные истцы полагают, что губернатор Курской области не был уполномочен на принятие такого нормативного акта, то есть губернатор Курской области вышел за пределы своей компетенции. Однако п. п. 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях. Уставом Курской области установлено, что губернатор Курской области возглавляет администрацию Курской области (высший исполнительный орган государственной власти субъекта).
Таким образом, губернатор Курской области имеет право издавать такие распоряжения, они входят в его компетенцию.
2. Ограничение свободы передвижения
Ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» устанавливает исчерпывающий перечень оснований ограничения права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации. Цитируемая статья предусматривает возможность ограничения права на передвижение на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний, а также отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности. Оспариваемым распоряжением на территории Курской области был введен режим повышенной готовности, предусматривающий особые условия передвижения граждан, деятельности организаций в связи с угрозой распространения на территории Курской области коронавирусной инфекции (COVID-19). Таким образом, ограничения в передвижении установлены законно.
3. Что важно?
Во-первых, качество подготовки нормативных актов. Мы привыкли говорить про бешеный принтер в Госдуме, у нас в Гражданском кодексе некоторое время были нормы, противоречащие друг другу. О чем тут можно говорить? Нормативные акты, устанавливающие ограничительные меры, обновлялись некоторое время один раз в два дня. Отдельные положения уточнялись, появлялись новые. Можно, конечно, оправдаться и сказать, что сейчас время такое и каждый день появляется что-то новое. Но на это легко возразить. Речь идет про введение новых терминов, которые не имеют легальной дефиниции (определения). Самый яркий пример – самоизоляция. Федеральное законодательство не содержит определения этого понятия. Даже сама формулировка «обязать соблюдать режим самоизоляции» звучит странно – понудить самостоятельно решить находиться дома. А за нарушение можно еще и привлекать к административной ответственности, в КоАП были спешно внесены поправки. Если такое отношение к законотворчеству будет сохранено и далее, то нашу правовую систему ждут существенные негативные последствия.
Во-вторых, полномочия органов исполнительной власти. На местах органы исполнительной власти сейчас ощущают небывалую уверенность в себе как в сфере контроля за соблюдением самоизоляции, так и в проявлении небывалой дискреции в отношении того, каким предпринимателям можно продолжать осуществлять деятельность, а каким – нет. В разных субъектах РФ можно встретить странные ограничения и запреты, не основанные ни на федеральном, ни на региональном законодательстве. Часто игнорируется правило о возможности продолжения деятельности магазинами, продающими непродовольственные товары первой необходимости. Даже если предприниматель всегда продавал эти товары, не исключен риск противодействия осуществлению деятельности со стороны местных администраций. К сожалению, эффективных мер воздействия на правоприменителей на местах сейчас нет, а вопрос о том, как суды отнесутся к незаконным ограничениям после их отмены, остается актуальным. Кодекс административного судопроизводства устанавливает, что производство по делу об оспаривании решения/действия/бездействия прекращается, если решение отменено, действие/бездействие прекращено. При этом от признания действий незаконными может зависеть возможность взыскания убытков впоследствии. До кризиса суды испытывали затруднение при взыскании убытков с казны, нет оснований полагать, что ситуация изменится после снятия ограничительных мер.
В-третьих, нагрузка на судебную систему. Суды закрыты уже в течение длительного времени. Старые дела не рассмотрены, рассмотрение многих приостановлено. Несмотря на то, что формально сроки не будут нарушены, но такой объективный факт, как течение времени, победить невозможно. Взыскание денежных средств приостановлено, недобросовестные должники получили отсрочки, например. Появляются и новые дела. Как удастся справиться с нагрузкой после открытия, как это скажется на качестве правосудия – вопрос открытый
Итак, несмотря на то, что соотношение конституционных прав – это важный вопрос, требующий дискуссии, важно не забывать, что реакция на низкое качество юридической техники, скорость внесения изменений и поправок, увеличение пределов административного усмотрения органов власти на местах, отсутствие эффективного судебного контроля – это не менее важные, осмелюсь сказать, более важные в [данный момент] проблемы, на которые должно быть обращено внимание граждан. Кризис пройдет, а неудачные законы и отношение к нормотворчеству может и остаться.
