Воронеж. 14.06.2016. ABIREG.RU – Аналитика – Экономика отдельных регионов России и страны в целом чрезвычайно чувствительна к развитию инфраструктуры и социальных объектов. Несмотря на это ни публичные, ни частные потенциальные участники государственно-частного партнерства (ГЧП) не спешат массово заключать соглашения о сотрудничестве над проектами подобного рода. Эксперты говорят, что причинами тому являются нехватка опыта, слабая нормативная база сферы ГЧП и нежелание бизнеса работать в непривычных условиях. В итоге страна в условиях сокращения бюджетных возможностей постепенно отдаляется от спасительного круга развития социальных и инфраструктурных объектов как регионального, так и местного уровней. В дни, когда Воронежский регион завершает работу над законодательной базой ГЧП и даже создает местный территориальный центр для развития сферы, «Абирег» решил выяснить, какие подводные камни скрываются под волнами партнерства бизнеса и государства.
Проблема тезауруса
Сфера ГЧП в наши дни развивается вопреки многим тенденциям. Количество потенциальных участников государственно-частного партнерства с каждым годом становится все больше, но при этом договориться о сотрудничестве у них либо совсем не получается, либо получается с большим трудом. Причин тому великое множество, полагают наблюдатели. И первая из них – недостаточность нормативно-правовой базы. Так, аналитик IFC Markets Дмитрий Лукашов уверен, что основной проблемой в развитии ГЧП является слабо проработанное законодательство, в том числе банковское. Вероятно, что данная проблема не касается Воронежской области. Дело в том, что в 2015 году регион занял второе место по уровню развития институциональной среды ГЧП. К тому же в прошедшем месяце местная облдума приняла окончательные изменения в местном законе, согласно требованиям нового ФЗ №224 («О ГЧП»). Однако, несмотря на нормативную самодостаточность воронежской земли, озвученная проблема приобретает здесь немного другие черты – можно сказать, лексические.
Эксперт Торгово-промышленной палаты РФ Кирилл Солнцев отмечает, что основные принципы ГЧП заключаются в разделении рисков между публичным и частным партнерами, долгосрочности, привлечении внебюджетных инвестиций в государственную инфраструктуру и гарантированной рентабельности проектов. При этом наличие хотя бы нескольких признаков может быть свойственно проектам квази-ГЧП, к которым, например, эксперты относят контракты жизненного цикла (по 44-ФЗ). Во время реализации таких проектов частный инвестор присутствует на всех этапах реализации, а государство расплачивается с ним по частям.
Казалось бы, плохого в этом ничего нет. Главное – результат. Какая разница, как называется принцип, с помощью которого был построен инфраструктурный или социальный объект, если он нормально функционирует и приносит прибыль? Но не все так просто. Как говорит глава отдела инвестиционного развития департамента экономразвития воронежского облправительства Павел Командоров, местные власти не готовы начать реализацию ни одного «настоящего» проекта в рамках ГЧП в 2016 году. По его словам, еще два года назад они планировали приступить к реализации 10 таких проектов. Уже в 2015-м список сократился до двух. Как отмечает чиновник, причинами отрицательной динамики стала неготовность исполнительных органов власти к удорожанию проектов ГЧП, а также отказ инвесторов от реализации договора на условиях, отличных от привычных принципов контрактной системы закупок. Как итог – в области государство работает с «частниками» на принципах более привычного квази-ГЧП, которое не имеет юридического статуса настоящего ГЧП. Властям результаты такого сотрудничества «не засчитываются»: несмотря на явный пример сотрудничества, проекты без необходимых соглашений не учитываются в губернаторском KPI и не отражаются на позициях региона в рейтинге инвестклимата.
В результате по общим параметрам развития сферы ГЧП Воронежская область замыкает первую двадцатку регионов. Успех развития институциональной среды, как отмечают аналитики, сводит на нет отсутствие «реального опыта» партнерства с бизнесом. По нему, кстати, область располагается в рейтинге за пределами топ-50 регионов.
Сделал дело – гуляй смело
Господин Солнцев утверждает, что основной точкой развития сферы ГЧП в Воронежской области является расширение практики по «правильным» договорам о сотрудничестве. Для властей в рамках этой работы приоритетом должны стать организация системы госуправления проектами, планирование объектов инфраструктуры и стимулирование инвесторов с помощью финансовой и информационной поддержки инвесторов.
Между тем исследования и мнения экспертов единогласно говорят о том, что пыл инвесторов инфраструктурных проектов чаще всего остужают недостаточные гарантии возврата вложенных средств. «Большинство крупных проектов реализуется индивидуальным, частным образом. На мой взгляд, помочь в привлечении инвесторов могли бы более широкие государственные гарантии и повышенная доходность», – уверен господин Лукашов. Мнению аналитика вторят результаты опросов аудиторско-консалтинговой компании Ernst & Young, согласно которым 68% отечественных частных компаний готовы инвестировать в развитие инфраструктуры, но при этом рассчитывают на необходимое содействие органов власти в обеспечении хотя бы минимального уровня доходности.
Одним из возможных решений этой проблемы является создание специализированного фонда страхования бюджетных обязательств. В перспективе это может обеспечить стабильность региональных и местных бюджетов для участия в проектах ГЧП. Потенциальные участники сферы государственно-частного сотрудничества надеются, что появление подобных организаций не за горами.
В свою очередь, для привлечения инвесторов к партнерству воронежские власти совсем недавно создали территориальный центр ГЧП, который возглавил экс-директор местного Агентства по инвестициям и стратегическим проектам Игорь Лотков. По его словам, организация будет помогать инвесторам «упаковывать» их проекты. «У предпринимателей, как правило, не хватает квалификации для такой работы. У них есть яркая идея, которую они готовы реализовать, но для прохождения всех коридоров власти нужно, чтобы она соответствовала неким стандартам и регламентам. Без помощи знающих специалистов предприниматели, столкнувшись с первоначальными трудностями, теряют веру и энтузиазм и отказываются от интересных задумок», – поясняет господин Лотков. Власти возлагают надежды на этот проект. Господин Командоров предположил, что с помощью терцентра власти смогут справиться с поставленными перед ними KPI.
Что имеется
Иллюстрировать уже имеющийся опыт в реализации реальных проектов государственно-частного партнерства в Воронежской области можно примерами двух типов – инфраструктурными проектами в области ЖКХ и социальными объектами. К первым относится, мягко говоря, провальная сдача активов водоканального хозяйства облцентра в концессию ООО «РВК-Воронеж» (структура ГК «Росводоканал») с июня 2012 года. Воронежские активы компания взяла в управление до 2042 года за 800 млн рублей. В течение года инвестор должен был разработать, а в течение трех лет реализовать инвестпрограмму объемом финансирования «не менее 2 млрд рублей». По факту за три года работы в Воронеже «РВК-Воронеж» освоил лишь половину оговоренной суммы, допустив несколько крупных аварий сетей и серьезное повышение тарифов. Говоря по совести, такой опыт едва ли должен учитываться даже в самых незначительных KPI региона.
Что касается социальных объектов, то благодаря механизмам ГЧП воронежским властям удалось решить проблему недостатка дошкольных учреждений в регионе. Также в качестве самого популярного примера развития сферы партнерства облправительство приводит строительство в Боброве диализного центра компанией Fresenius. Эксперты отмечают, что последний является как раз примером квази-ГЧП, который не учитывается в показателях эффективности правительства региона. Но, естественно, это совершенно не беспокоит клиентов центра из района, получивших возможность использовать современное медицинское оборудование.
Напоследок следует добавить, что, по данным облправительства, к сегодняшнему дню власти сформировали портфель приоритетных проектов, которые могут быть реализованы в формате ГЧП. Наиболее крупными из них являются планы по созданию системы легкорельсового транспорта в Воронеже, модернизация системы противотуберкулезной региональной службы и строительство спортивно-молодежного комплекса со скалодромом. Общий объем инвестиций только в эти проекты достигает 94,5 млрд рублей. Кроме того ряд коммерческих компаний выразили заинтересованность в сотрудничестве с властями в отрасли переработки и обращения с твердыми коммунальными отходами и спортивной сфере. Речь идет о проектах по строительству межмуниципальных комплексов по переработке мусора и возведении спортивного комплекса с ледовой ареной. Общий объем инвестиций в данные проекты достигает 10 млрд рублей, заключают в облправительстве.
