Воронеж. 04.03.2020. ABIREG.RU – Аналитика – Административно-территориальное деление Воронежской области полно парадоксов. Бывший поселок Краснолесный, находящийся в 50 км от Воронежа, является частью города, в то время как практически слившиеся с городом села Ямное и Отрадное входят в состав соседних муниципальных районов. Жильцы многоквартирных высоток, ежедневно ездящие на работу в Воронеж, считаются сельскими жителями. «Абирег» попробовал разобраться, как эти и другие факты административно-территориального деления сказываются на развитии пригородов и их жителях.
Ямное и Отрадное – первые на выход
Присоединение в 2011 году к городу близлежащих поселков Шилово, Сомово, Придонской и ряда других позволило Воронежу стать городом-миллионником. Этот факт, безусловно, позитивно сказался на социально-экономическом развитии, переведя столицу Черноземья в «высшую лигу» российских городов. Бывшие пригороды, войдя в городскую черту, стали более привлекательными, «подтянув» за собой и близлежащие территории. Однако развитие городов – процесс во многом стихийный, и часто не подчиняется административно-командным методам. Такие села и поселки, как Ямное, Отрадное, Александровка, Новоподклетное, Чертовицкое, Бабяково и некоторые другие, фактически стали такими же отдаленными уголками областного центра, как Шилово или Придонской. Райцентры Новая Усмань и Семилуки тоже все больше обретают признаки пригородов. Значительная часть их жителей работает в областном центре, а вакансии в местных организациях, в свою очередь, занимают воронежцы.
«Абирег» давно поднимает тему развития пригородных поселков. Еще в сентябре 2017 года читатели, отвечая на вопрос «Какие территории пора включать в городскую черту Воронежа?», выбрали Ямное (23% опрошенных). На втором месте оказалось Отрадное с 16% голосов. Как же сейчас обстоит ситуация в пригородных селах?
«На территории Яменского сельского поселения частными компаниями ведется интенсивная жилищная застройка. При этом промышленные предприятия здесь не развиваются, а ведь именно они, как известно, являются основными налогоплательщиками. В этих условиях получается, что органы местного самоуправления, имея обязательства по обеспечению растущего Яменского поселения необходимой социальной и инженерной инфраструктурой, вкладывают в это значительные бюджетные средства, но не получают дополнительных налоговых доходов в бюджет. Такой дисбаланс негативно сказывается на развитии 15 других поселений района, нарушая принцип комплексного развития сельских территорий. К тому же мы один из немногих в Воронежской области самодостаточных муниципальных районов, поэтому уровень софинансирования по большинству программных мероприятий у нас самый высокий в области – 32,1%. А в ряде районов – это десятые доли процента. Разница колоссальная. На каждые три миллиона из вышестоящих бюджетов мы должны внести один миллион из муниципального», – поясняет глава Рамонского района Николай Фролов.
Воронежские власти не стали идти по примеру столицы, присоединившей к себе едва ли не половину Московской области, выбрав концепцию пространственного развития «Компактный город». Из ее названия понятно, что она подразумевает сохранение существующих административных границ городского округа. В то же время в принятой чуть более года назад региональной «Стратегии-2035» декларируется приоритет сбалансированного развития Воронежской агломерации и развитие межмуниципального взаимодействия.
Два года назад вхождение части Отрадного и некоторых других пригородных территорий в состав Воронежа считалось вопросом почти решенным, но спустя еще год ситуация полностью изменилась. Из официального ответа на редакционный запрос «Абирега» однозначно следует, что никаких изменений границ Воронежа со смежными муниципалитетами не планируется. Однако областные власти все же не исключают некоторых изменений в статусе пригородных населенных пунктов в долгосрочной перспективе. Например, прорабатывается вопрос предоставления Отрадному статуса отдельного муниципального образования (сейчас Отрадное и Александровка являются одним сельским поселением). В областном департаменте архитектуры и градостроительства напоминают, что все вопросы изменения границ муниципальных образований регулируются Федеральным законом № 131 и не могут решаться без учета мнения местного населения, выраженного через представительные органы, то есть депутатов муниципальных советов.
Заведующий кафедрой экономики и управления организациями ВГУ Юрий Трещевский отмечает, что Новая Усмань, Рамонь, Семилуки уже давно являются частью воронежской агломерации. Но включение отдельных территорий вышеназванных районов в черту города несет в себе ряд рисков.
«Насколько рационально оставлять их в качестве отдельных территорий? С точки зрения административного управления в этом есть смысл. Все-таки <…> какая-то близкая к населению власть, как-то контролируемая людьми. Если включить их в состав Воронежа, есть риск, что для городских властей это будет дальняя, плохо контролируемая периферия. К тому же люди обоснованно опасаются потери сельских льгот: у них вырастут платежи за услуги ЖКХ, земельный налог», – рассуждает Юрий Трещевский.
Эксперт отмечает, что в любом случае серьезные инфраструктурные объекты за счет местных бюджетов не строятся. Максимум благоустройство дворов и подобные вещи. Соседнее с Ямным село Подгорное в 2007 году уже вошло в состав Воронежа на правах городского микрорайона. И никакого прорыва в инфраструктурном плане в связи с этим не произошло. Осталась характерная и для соседнего Рамонского района проблема дефицита электроэнергии, оставляют желать лучшего местные дороги.
Муниципалитеты-доноры в проигрыше
Казалось бы, в наибольшей степени сросшиеся с Воронежем Рамонский и Новоусманский районы должны испытывать в целом схожие проблемы. Но это не так. Действительно, Рамонский район является одним из немногих муниципалитетов-доноров Воронежской области (наряду с Нововоронежем, Лискинским и Россошанским районами). Поэтому району определен гораздо более высокий уровень софинансирования при строительстве социальных объектов в рамках госпрограмм. Новоусманский же район, несмотря на оживление в местной промышленности, пока продолжает оставаться дотационным. На его территории расположен ИП «Перспектива», скоро заработает ОЭЗ «Центр». Однако из-за льготного инвестиционного режима поступления от резидентов промплощадок в муниципальный бюджет пойдут еще нескоро. Поэтому Новоусманский район, как и большинство других, пользуется почти символическим коэффициентом софинансирования.
В Новоусманском районе проблема нехватки мест в детских садах и школах практически решена. При этом местный глава отмечает, что содержание социальных объектов ложится все же на плечи муниципалитета, и тут район выручает политика региональной власти по выравниванию возможностей местных бюджетов.
«Эти прорывные проекты стали возможными благодаря тому, что Воронежская область и Новоусманский район попали в федеральные целевые программы, в частности по стимулированию жилищного строительства. Социальные объекты строятся за счет софинансирования, федерального, регионального и муниципального бюджетов. Львиную долю там составляют средства федерального и регионального бюджета, наша доля ничтожно мала. Для муниципалитета предложенные условия очень выгодны», – говорит глава Новоусманского района Дмитрий Маслов.
Местные власти ставят задачу сделать Новоусманский район бездотационным в течение ближайших 5-7 лет. Вот только (с учетом примера рамонских соседей) закрадывается сомнение, а не отбивает ли мотивацию у местных властей региональная политика выравнивания муниципальных бюджетов? Не ведет ли это к тому, что муниципалитетам невыгодно быть донорами, а выгодно продолжать быть дотационными, решая 99% своих проблем за счет субсидий из вышестоящих бюджетов? При распределении субсидий учитывается много факторов, в частности, рост населения и социальной нагрузки на местный бюджет. Однако пример Ямного показывает, что не всегда дотации из области успевают за реальными потребностями. Показатель ввода в строй жилья в качестве фактора при распределении субсидий не учитывается. Но из-за лавинообразного роста жилой застройки и растущей нагрузки на инфраструктуру муниципалитет скоро не сможет решать элементарные вопросы местного значения. Может быть, в целях комплексного развития сельских территорий, о котором в последнее время неустанно твердят власти всех уровней, стоило бы учитывать и этот фактор?
Развитие пригородов определят застройщики
Многоквартирное жилье в Новоусманском районе строят местные строительные компании, такие как «Выбор», «ДСК», «Инстеп». Несмотря на некоторые трения (в частности, в 2018 году население не поддержало инициативу застройщиков о передаче части территорий сельских поселений в черту Воронежа), местным властям удалось достичь компромисса и определить уровень необходимых вложений в инфраструктуру со стороны бизнеса.
«Компании-застройщики занимают активную позицию в плане изготовления проектной документации для социальных объектов, которая является входным билетом в федеральные программы по строительству детсадов, школ, поликлиник, спортивной инфраструктуры. Взаимодействуем и по тактическим текущим вопросам, в плане строительства дорог, уборки территории, работаем и с аффилированными с застройщиками управляющими компаниями», – рассказал глава Новоусманского района Дмитрий Маслов.
Совсем по-другому складывается ситуация у рамонских соседей. Основным застройщиком, возводящим многоквартирные дома в Рамонском районе, является зарегистрированная в Санкт-Петербурге компания «Вит-строй». Она строит малоэтажный жилой комплекс «Рождественский» на территории Яменского поселения. Гендиректор компании Лариса Соболева пояснила, что новых проектов, помимо «Рождественского», в Воронежской области «Вит-строй» не планирует, поэтому обсуждать возможные варианты сотрудничества с местными властями на перспективу не имеет смысла. При этом руководитель подчеркивает, что все взятые изначально на себя обязательства компания питерского бизнесмена Виталия Польщикова выполняет. Девелопер позиционирует «Рождественский» как жилой микрорайон. «Микрорайон чего, неужели села?» – хочется спросить у застройщика. «Новые традиции городской жизни» – гласит рекламный слоган ЖК «Рождественский». То есть в компании и не скрывают, что основная целевая аудитория подобного предложения – жители Воронежа. Этот весьма интересный проект малоэтажной застройки, несомненно, имеет право на жизнь, но интересно, были ли изначально заложены в нем условия для гармоничного развития поселения и насколько иногородний застройщик понимает нужды муниципалитета, на территории которого работает?
Отметим, что планы строительства многоквартирного жилья в Рамонском районе есть и у крупных воронежских застройщиков. Выделяется на этом фоне проект города-спутника Солнечный с входящим в его состав «Технополисом» на 150 га по обе стороны трассы М-4 в районе ТРЦ «Град». Как сообщает пресс-служба ГК Хамина, работы по строительству «Технополиса» планируется начать в 2021 году. Девелопер Евгений Хамин менее года назад уже напоминал о целесообразности передачи в городскую черту земель на выезде из Воронежа в Московском направлении. При этом бизнесмен отмечал, что наиболее заинтересованными в присоединении части территории Рамонского района должны быть именно городские власти.
«Жители новых микрорайонов и коттеджных поселков не ощущают себя жителями Рамонского района. Подавляющее их большинство работает в Воронеже и приезжает в Ямное только ночевать или отдыхать, многие из них даже прописаны в городе. Ментально они являются городскими жителями. Им неинтересна жизнь района, они практически не бывают в райцентре, у них нет здесь никаких корней», – подтверждает тезисы Евгения Хамина рамонский глава Николай Фролов.
Префект отмечает, что вследствие природной привлекательности и близкого расположения к городу-миллионнику при численности официально зарегистрированного населения в 36 тысяч человек Рамонский район фактически насчитывает в несколько раз больше проживающих, особенно в летний период. А это значительно увеличивает и нагрузку на инфраструктуру района, и объемы бытовых отходов, приводя к дополнительным расходам из местных бюджетов. При этом действующая методика расчета объемов финансирования муниципалитетов отталкивается от численности официально зарегистрированного населения.
Однако статус сельского жителя дает и определенные преимущества. Именно этот фактор, судя по всему, стал определяющим при решении судьбы прилегающих к Воронежу территорий Новоусманского района.
«Я против того, чтобы передавать эти территории городскому округу. И позиция губернатора – делать это на основе волеизъявления граждан. Мы проводили такие опросы через электронное голосование и выявили, что большинство населения против вхождения в городскую черту», – говорит глава Новоусманского района. При этом Дмитрий Маслов уточняет, что большинство новых жилкомплексов еще только в процессе строительства, и лет через пять, когда они будут заселены, результаты аналогичного голосования могут отличаться кардинально. Пока же большинство составляют жители «старого» Отрадного, считающие себя скорее сельским населением. Новоусманские власти подтверждают, что рассматривают сейчас несколько заявок на строительство новых кварталов. В последнее время активность застройщиков в муниципалитете заметно выросла.
Что же касается сельского статуса самой Новой Усмани, численность населения которой приближается к 40 тысячам, то глава считает, что райцентр еще «не дотягивает» до звания города по некоторым параметрам. Тем не менее всем понятно, что со временем этот вопрос все-таки придется рассмотреть. Руководитель района отмечает, что наличие двух муниципалитетов в одном населенном пункте противоречит Федеральному закону «О местном самоуправлении». Поэтому сейчас перед районными властями стоит вопрос слияния Первого и Второго Новоусманского сельского поселения. Только после этого можно будет рассматривать вопрос предоставления райцентру городского статуса, опять же с учетом мнения местных жителей. Это вопрос ближайших 3-5 лет, считает глава.
Спасет ли пригороды агломерация?
Что же подразумевает региональная власть под развитием агломерации? В региональном департаменте строительства и архитектуры пояснили, что в перспективе планируется обеспечить согласование планов города и муниципалитетов, входящих в состав агломерации, по вопросам реализации инвестиционных проектов, строительства жилья, социальной и прочей инфраструктуры. Федеральный 131-й закон открывает широкие возможности для этого, предусматривая вероятность создания межмуниципальных объединений и прочих организаций, заключения различных договоров и соглашений. Также в департаменте отмечают, что недавно завершена разработка проекта ФЗ «О городских агломерациях», определяющего правовой статус этих образований. В соответствии с ним для закрепления понятия «Воронежская агломерация» потребуется принятие соответствующего регионального закона, который определит статус агломерации, порядок межмуниципального сотрудничества, управления агломерацией и ее включения в федеральный реестр.
«При планировании стратегии социально-экономического развития Воронежской области до 2035 года учитывалось, что агломерация – один из его атрибутов. Она складывается не административно. Но будут нужны административные действия, которые сопровождают становление агломерации. Она возникает в силу того, что и население, и бизнес используют преимущества пригородных территорий. 30-40 км от центра города – это, безусловно, пригород, – объясняет Юрий Трещевский. – Почему земли здесь используются эффективно? Как раз потому, что это не городская черта. Меньше налог на землю, много свободных пространств. Такой комплекс, как «Град», не мог появиться в черте города. Если даже удастся найти участок, строить там будет очень дорого. Плюс транспортная доступность объектов, расположенных в пригороде, часто оказывается лучше, чем у внутригородских. Когда они появляются, растет и привлекательность земель вокруг – как для многоквартирной, так и для частной застройки».
С учетом всего вышесказанного использующий преимущества пригородных земель бизнес, по логике, должен больше вкладываться в инфраструктуру. И в реалиях завтрашнего дня может оказаться, что одного изготовления проектно-сметной документации будет уже недостаточно. Резюмируя разные точки зрения, отметим, что «священной коровой» административно-территориальное деление быть не должно. Безусловно, вопрос расширения городских границ рано или поздно возникнет на повестке дня. Но делать это самоцелью едва ли имеет смысл. Когда-то это делалось, чтобы сделать Воронеж городом-миллионником. Цель была достигнута. Но вместе с этим город приобрел и массу проблем, которые еще предстоит решать. Если есть действительно серьезные причины, то почему бы этого не сделать, естественно, с учетом мнения жителей. Если район ТРЦ «Сити-парк «Град» давно уже стал воротами Воронежа при въезде со столичного направления, то, может, стоило бы закрепить этот факт де-юре? И наоборот, ставший по недоразумению частью Воронежа Краснолесный лучше «отпустить», не забыв при этом наделить его жителей сельскими льготами.
